第二节 理论基础

一 征收补偿理论

我国《宪法》明确规定，国家因公共利益的需要征收私人财产，应给予被征收人补偿。国家既然有权基于公共利益的需要对国有土地上的房屋进行征收，那么对被征收人进行补偿的理论依据是什么？概括国内外学者的研究成果，代表性学说主要有以下几种。

（一）特别牺牲说

该学说最早是由德国的奥托·梅耶在19世纪末提出。它清楚阐明了在房屋征收中，对被征收人进行补偿的理论依据。该学说认为个人财产权的行使应当受到一定的社会限制，这种内在的社会限制是所有公民都必须平等承担的一种负担，没有必要补偿，但是，当对财产的限制超过社会内在的平等的限制，而将某种财产限制的负担仅仅落在个别公民头上时，对于这些公民来说，这就是一种特别牺牲，然而这种特别牺牲乃是基于公共利益的需要做出的，因此就必须由公民大众平等地承担对个别公民的牺牲，这样才与基本的公平正义理念相符合。

（二）公平负担平等说

最早提出该学说的是法国学者，在法系国家中有比较广泛的影响。该学说认为，在政府为公共利益实施的活动当中，如果给某些公民、组织造成了损失，这种损失应由所有社会成员平均承担，不该由个别受害人独自承担。因为对于受害人来说，这种负担是纳税负担以外的额外负担，受害人的额外负担应该由全体社会成员平等分摊。公共负担平等学说的核心即在“平等”二字，通过采取财政支出方式体现平等负担的形式。此学说为房屋征收补偿中对被征收人进行补偿提供了现实基础。

（三）人权保障说

传统经典的基本人权理念是该学说的起源，该学说认为公民的私有财产权是一种天赋的权利，保障人权是民主法治国家必须做到的，财产权应当包含在个人权利之内，无论是受私人的侵犯还是受其他组织的侵犯，国家都有保障受害人利益的责任，追究侵权人责任的义务。当其遭受外力非法侵害时，其享有请求补偿的权利，当其遭受外力合法侵害时，同样也享有请求补偿的权利。对于行政相对人来说，如果合法的财产权受到损害而不能得到补偿，那么有关财产权的保障也就变得毫无意义了。人权保障学说主要从自然法意义上对公民的私有财产权进行理论上的明确，随后各法治国家在宪法层面上都对私有财产权采取了明确保护。

（四）结果责任说

起源于日本的该学说认为，不论合法、违法的行政行为，以及行为人有无故意、过失的行为，只要由行政活动所导致的损害为一般社会观念所不允许，国家或公共团体就必须承担相应的补偿责任，即便是行政机关行使职权的时候侵犯到公民的合法权益，不管在主观方面和合法性层面其行为怎样，只要行为对公民的私有权利造成了客观上的损害，行政机关必须承担其行政法上的损失填补责任。该学说主要从受害人所受损害的视角来看待补偿的先行行政行为。

（五）不当得利说

该学说认为，国家为了公共利益开展征收活动而给被征收人造成的损失本来应该由社会全体成员承担，但实际只是部分社会成员因征收导致利益受损，最终是全体社会成员受益。社会全体成员因一部分人的利益损失而不当得利，根据公平原则，这部分不当得利必须归还给特定的利益受损人，该学说已在日本行政法学界盛行，被视为行政补偿的基础理论。

（六）既得权利理论

既得权利理论学说认为私有财产是天赋人权，是公民依照自然法天然地获得的一种既得权利，各法治国家无一例外地对公民的私有财产权从宪法和法律上进行了确认。国家仅在宪法和法律层面对该权利进行确认是不够的，而且要对其在实践层面进行切实的保护。当这种法律保护受到外力侵害时，不管这个外力是非法还是合法的，都需要启动救济机制。所以国家基于公共利益需要侵犯了公民的私有财产权，不能作为其免除法律义务的原因，否则有违“有权利必有救济”的法律原则。

我国房屋征收补偿可把人权保障学说、特别牺牲学说和公共负担平等学说结合起来作为其理论基础。对公民的房屋所有权依法予以强制收回，公民因此会遭受特别的损失，从人权保障层面来讲，国家是有义务对该损失进行补偿的。如果国家以其合法性为理由主张免除其损失补偿义务，那么国家的房屋征收权必定会得到盲目的扩张，这样一来就会对公民的私有房产权的保护非常不利。公共负担平等学说强调的是由享受公共利益的公民大众均等地为被征收人所遭受的损失买单，以使在被征收人的权益恢复到遭受损失之前的状态。该理论的不足之处在于没有考虑人权保障，若将两者结合起来就非常符合我国房屋征收补偿的实际。

二 公平理论

（一）公平的含义

所谓公平，就是指公正、平等。在不同时代、不同社会制度甚至不同的人，对公平都有不同的理解。在社会学领域，公平常被理解在社会生活的各个方面、各种合理或不合理的社会现象。在心理学领域，公平反映的是心理承受能力，心理承受能力越好，就越不容易感到不公平。在经济学领域，公平常以成本和收益的比值来衡量，比值越小，越公平。在法学领域，公平与权利、义务联系在一起，是一种有序性的强调，即程序以及权利义务的有序性，程序越规范，公平性就越高，权利和义务越对等，公平性也就越高。

自古以来，学者都倾向于将公平归到“平等”、“均等”和“德行”等范畴。孔子曰：“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾”，他从社会秩序和分配的视角表达了追求公平、均等的社会秩序的强烈愿望。柏拉图则在他的著作《理想国》中率先提到公平和正义的问题，重点强调公平即和谐。同时，他把正义视作个人和国家的“善德”, “正义就是只做自己的事而不兼做别人的事”，讲究各司其职、互不妨碍的秩序公平理论。亚里士多德把公平理解为公正、平等，强调一切德行的汇总即是公正。他还说：“政治学上的善就是正义，正义以公共利益为依归。按照一般的认识，正义是某种事物的‘平等’（均等）观念”。当代美国政治哲学家和伦理学家罗尔斯提出了以“平等的自由”为核心概念的正义理论，在其著作《公正论》中指出，社会制度的首要美德当属公平。J. S．亚当斯（Adams,1960）推出了公平理论，认为人们主要从两项的比较来做出对公平的判断，一项是把自己与别人相比较来判断自己获得报酬的公平性，另一项是将目前的自己与过去的自己相比较来判断当前获得报酬的公平性。《辞海》中对公平有这样的定义：作为一种道德要求和品质，指按照一定的社会标准（法律、道德、政策等）、正当的秩序合理地待人处事，是制度、系统、重要活动的重要道德性质。

公平是一个综合性概念，因此在解释公平内涵时，往往要从多学科多角度进行综合阐释。在探讨公平问题时，通常也将公平理论结合到具体研究领域。如郭志鹏（2001）认为，由于公平在意识形态中拥有跨学科的特性，几乎社会科学的每个学科都可以与公平结合起来。并且他将公平分为四大类，即政治公平、伦理公平、经济公平和文化公平；将公平的标准划分为四个层次，即主客体标准、度量性标准、根据性标准和理想化标准。戴文礼（1997）也提到在社会生活中，公平概念所涉及的对象极为复杂纷繁，几乎将社会生活的各个方面都涵盖了。其认为一切公平问题究其原因都是人与人的利益关系的合理或不合理的问题，并将公平所涉及的对象分为四大类，即事实公平、制度公平、做法公平和道德公平。有些学者在研究公平时将其与效率联系到一起。如汤玉奇（1996）就提出与效率相比，公平是个历史范畴。关于公平分歧的突出问题是关于公平度和社会心理承受力的问题，并且在现实生活中将社会公正分为政治公正、经济公正和道德公正三大类。还有些学者把公平引导至人主观的心理评价和认同度上。比如雷弢（1989）认为，公平是指大众在付出与收益之间进行的社会比较和评价程度。由于能够干扰人们这种主观判断的因素很多，真正在公平与不公平之间亦很难直观地判定。从主观方面来定义社会公平实际上讨论的是人们的公平感，而人们这种公平感正确与否，尚待回到实践中来，即从事实方面来加以证明。

随着人类文明的持续进步和可持续发展理论的日趋成熟，代际公平问题也渐渐引起了人们的关注。爱蒂斯·布朗·魏伊斯（2000）提出，世代之间公平理论的核心是各世代人们在利用地球的自然和文化资源这些大家共享遗产的时候，同其他世代人（即过去和将来的世代人）所特有的内在关联问题。世代间公平遵循三项基本原则，即保护选择的多样性、质量的保持以及获取的保障。黄正元（2004）认为，代际公平问题，主要是指在场的当代人与不在场的后代人之间在利用自然资源与保护环境上的权利和义务的划分问题。但对如何判断代际公平，众说纷纭。佩奇（T. R.Page,1988）在论述代际公平时提出“代际多数”原则，皮尔斯（D. W. Pearce,1993）认为，“当能够保证当代人福利增加也不会使后代人的福利减少时”即达到代际公平。陈基湘等（1998）试图建立资源代际转移分配的模型，但他们只是提出理论上的设想，实际操作起来有一定困难。也有人在处理代际间的资源环境分配的时候提到了折现率的方法，但是赵景柱（1995）指出“社会折现率资源环境的两难困境”，而且从考虑当代人的需要出发，按当代人确定的社会折现率不能表达下一代人的期望，其本身就不公平。李春晖等（2000）基于“环境代际公平实质是机会均等，但由于未来的不确定性和无法预见性，当代人有责任让后代人的生活环境更好，即后一代人继承的环境质量至少不比前一代差”的观点，提出了环境系数的概念。

（二）公平补偿的辩证观

公平在具体的征收法律制度设计中存在差异，其原因在于“公平”是一个包含价值判断的概念，由于时代的价值观念的不同内容不断改变。古代西方古希腊智者卡里克利斯提出了差别对待公平原则，认为优者比劣者多获得一些是公正的，强者比弱者多获得一些也是公正的。柏拉图将公平等同于正义，在其《理想国》中阐述，所谓正义即于一切正当之人、事物与行为之间完全公平之道。亚里士多德则表述为相同的情况相同对待，不相同的应该差别对待，并把公平分为绝对公平与相对公平。“社会公平是一个古老的有着相当价值判断的话题，历史上曾先后出现过各得其所的等级主义公平观，追求利益最大化的功利主义公平观，权利至上的自由主义公平观和扶助社会弱者的人道主义公平观。”而且公平仍属于典型的不确定性概念。这些不确定概念的轮廓异常之大并向外扩散，而概念核心区域则特别小，只有持续性的司法判决才可能随着时间的推移形成一个固定的概念核心。由此导致了公平补偿原则的不确定性。这可以从德国的土地征收法制的实践中得到证明。

公平补偿原则中的公平主要是制度的公平。这种意义上的公平，主要是社会制度中权利、义务的分配和社会合作产生的利益划分问题。罗尔斯的“作为公平的正义”理论，阐述的就是这种意义上的公平。“正义原则能以这种方式看待这一重要的事实：它说明正义的要义是公平。”制度的合理性及其有效性取决于其公平性，但是经济分析法学家指出，公平是好的，但是不能为了达到公平而付出巨大的代价。波斯纳认为经济学后面还有“正义”。

综上所述，“公平”是一个因人而异、因环境而异、因时间而异的动态的概念，目前理论界尚未就公平的评价方法形成统一定论，但长期以来公平具有双层含义。

一是平等。古老的查士丁尼正义准则——“给予每个人应得的东西”。相同的情形下应相同对待，不同的情形下应区别对待。哈特指出，一种公平的法律制度“就相互关系而言，个人有资格享有平等或不平等的相关地位。……其重要的格言常常被格式化为‘同样情况同样对待’。当然我们需要对之补上‘不同情况不同对待’。”在此意义上的平等既包括形式平等、机会平等，又包含实质平等、结果平等。

二是效率。波斯纳认为，公平的第二层含义——效率，也许最具有普遍意义。在某种意义上说效率的引入不是对公平的违反，相反效率的引入深化了公平的内涵。效率可以为法律分析提供一些新的视角，效率更具有客观性，因此基于效率的分析更易被人们所理解接受。效率的引入丰富了人们对公平的理解，使得公平不再是空洞的宗旨和口号，而是有着坚实的人性基础和精致规则支撑的、具有可操作性的公平。公平补偿原则中“公平”居于特别重要的地位。公平作为一种价值理念，一方面，提供了房屋征收法律制度存在的理由；另一方面，公平作为一种价值衡量标准，可以指导和评价房屋征收法律制度的设计。因此，公平补偿原则对于房屋征收法律制度的设计提出了两个方面的要求，即房屋征收补偿应当体现平等性和效率的要求。

（三）公平的理论基础

在国有土地上房屋征收与补偿活动中的公平体现在：

1．公平与效率的关系。1993年中央在确立社会主义市场经济体制的文件中提出“效率优先，兼顾公平”的分配原则。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革方向，并第一次明确提出要“兼顾效率与公平”。党的十四届三中全会提出，收入分配要“体现效率优先、兼顾公平的原则”。党的十五大和党的十六大都明确提出，要坚持效率优先、兼顾公平。党的十六大还提出，初次分配注重效率，再分配注重公平。这就确立了正确处理效率和公平关系的基本原则。党的十六届五中全会提出，要“注重社会公平”。党的十六届六中全会进一步指出，要“在经济发展的基础上，更加注重社会公平”。党的十七大进一步提出，“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。这些论述，都坚持了公平的原则，是从实际出发对效率和公平关系认识的不断深化和完善。党的十八大突出提出必须坚持维护社会公平正义，公平正义是中国特色社会主义的内在要求。要全体人民在共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，努力建成包括权利公平、机会公平、规则公平在内的社会保障体系，加快营造公平的社会环境，保证公民平等参与、平等发展权利。

在国有土地上对房屋进行征收时，公平性表现在征收人与被征收人的利益关系方面，效率则表现在城市改造的成效、速率和人民生活水平方面。然而实践中，公平主要是征收补偿的公平，效率则体现在公民的行政义务、公共利益以及国家的强制性上。这样双方就会形成直接的矛盾，政府为了谋取效率而降低征收成本，却忽视公平合理地补偿被征收人。

因此，必须重新认识公平。以勒纳的平均主义、罗尔斯的对自由权的平等分配、托马斯·内格尔的经济平等具有代表性主张，他们都明确了同一个经济学观点，就是在分配时的全民平等性。同时，许多学者提倡效率优先，像冯·哈耶克、罗宾斯、布坎南等学者。当然他们仍有对平等的要求，普遍认为平等是法律与机会的均等，效率在社会资源分配时需要得到注重。

2．公平补偿有助于约束政府的行政行为，实现依法行政、法治征收。“财政错觉”是针对做出公正补偿或是不完全补偿的一个概念。征收行为需要付出管理成本和昂贵的机会成本。假如政府不需要予以补偿，或者给予少于征收成本的补偿，政府就可能会受到“财政错觉”的影响，误认为征收的资源没有机会成本或者是机会成本非常低，这就导致政府会做出非理性决策，实施过度或不合理征收，从而造成土地资源的浪费和不合理配置。不完全补偿会促使政府做出违背“公共利益”或过度征收的决策。

从另一个角度来分析，作为两个约束补偿的原则，公平原则与平等原则是从不同层面来判定的征收行为。平等倡导的是在社会安排的政治或道德理论下的平等思想，主要体现的是公民在享受利益时的分配关系和全社会和谐程度的标志。公正体现的是在国家、政府约束层面上依赖法律体系从而保障征收的顺利进行。假如一个国家随意收回被征收人的财产，则会造成人们为了维护自身的根本利益而借助欺骗、贿赂和暴力等手段，从而引发社会的冲突。因此，无论是从社会，还是国家政府的角度，公平补偿更加符合我国社会主义特色和本质。

3．将任意一方的利益绝对化都有失公平原则的体现。征收人和被征人之间的关系是矛盾最突出的利益主体，但是他们之间的利益也不是绝对对立的。公平原则并不是过度强调被征收者的利益，而是确保在利益分配中让各方之间的比例关系变成一个和谐的关系。从广义上讲，单纯过高地补偿被征收人也是不公平的，纳税人是房屋征收补偿的承担者。因此，公平不是绝对的，而是相对的，一定要在衡量各方的利益得失后才能制定合适的补偿标准。

（四）公平的法律基础

公平在我国多部法律法规条文中被作为指导原则加以明确，对于规范我国城市房屋征收具有重要的意义。作为调整社会各方面关系的准则之一，公平原则在我国的基本法、部门法等多部法律中都有论述和路径调整。首先，公平原则属于民法的一项基本原则，其要求是在民事活动中当事人应以社会正义和公平的观念指导自己的行为、平衡各方利益关系。其次，公平原则在《物权法》第一章第三条被明文提出：“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”其意义是在调整不动产征收中保障利益双方的权利。《征收与补偿条例》第二十六条明确提出“补偿决定应当公平”。

（五）不同学者的公平观

1．罗尔斯的公平观。罗尔斯是美国最著名的哲学家和伦理学家，他从正义是社会制度的首要价值观念出发，认为“某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须被加以改造或废除”。每个人都拥有基于正义的不可侵犯性，即使是以社会整体之名也不能逾越这种不可侵犯性。因此，正义在否认了一部分人分享更大利益的同时，却剥夺了另一部分人的自由的正当性。不承认这样一种观点，那就是多数人享受的较大利益能绰绰有余地弥补少数人的牺牲。罗尔斯把正义当作公平的唯一价值标准，他把这种公平观叫作正义的公平观。他不赞同损人利己的做法，并认为一个人或者一部分人获得利益，不能以损害他人的利益和自由为代价。假如一些人以损害了他人的利益而获得利益，那就是不正义、不公平的。即使社会存在不平等现象，只要当这种不平等的现象能使穷人的生活比富裕的人改善得多，这种不平等就能够被认为是正义的，或者是公平的。

2．瓦里安、弗利和丹尼尔的公平观。瓦里安和弗利是唯心主义论者，两人把人的喜好或厌恶，羡慕或妒忌作为公平的价值判断标准。瓦里安认为，在分配中，没有人羡慕另外的人，分配就是公平的。他同时又认为，平等而有效率的分配，才是公平的分配。因此，瓦里安是以人的羡慕作为公平的价值标准来认识社会公平的。弗利则是以人的妒忌判断分配的公平程度。一个人从其分配的收入中获得的效用低于他人收入的效用，这个人就会对别人产生妒忌。弗利就认为这种现象是不公平的。丹尼尔发展了他的妒忌的公平观，认为一种分配中假如妒忌某人的人数等于被妒忌的人数，那么此人即被认为是在这种分配状态下在妒忌上是平衡的。假如在某种分配状态下，每个人都在妒忌上是平衡的，那么这种分配就被认为是均衡的。丹尼尔把妒忌上均衡的分配称为正义的分配或者是公平的分配。

3．帕累托的公平观。对于公平的认识，帕累托是从效率的角度来看的。他认为，某种经济资源的配置如果没有其他可行的配置使得参与该经济活动的个人与他们在初始时的情况同样好，而且至少有一人的情况比初始时更好，此资源配置就是最优的和有效率的分配。从罗尔斯的公平的价值判定准则看帕累托的资源配置，不仅可以认为这种配置是有效率的，同时可以认为是公平的，因为一部分人在资源配置中的利好不应该是建立在另一部分人处境更坏的基础之上的。所以，帕累托的公平观被称作是效率上的公平观。卡尔多从效用的角度发展了帕累托的效率含义，他认为，假如经济发生变化，受益者所获利益的效用高于受损者损失的效用，也就是说，假如受益者补偿了损失者的利益并且有余，这种经济变化就是有效率的。这种发展对效率内涵的扩充是有意义的，可是违背了罗尔斯的公平的价值判断标准，缺少效率意义上的公平含义。

三 博弈论

博弈论是研究决策主体的行为发生直接作用的决策以及这种决策的均衡问题，博弈论故又称对策论。换句话说，博弈论是研究人们在不同策略的情况下如何开展工作。一般而言，典型的博弈包含参与人、策略、支付函数、结果等要素，其中的参与人即参加博弈活动的有关各方，策略即各参与人采取的措施，支付函数即各参与人的利益计算方式，结果即博弈活动的最终结局。由于具有极强的信息处理性和适应性，博弈论被广泛应用到社会各领域。如分析为什么商业寡头的合作十分不稳定，为什么罪犯团伙作案前信誓旦旦声称绝不泄露信息，被抓后却很快承认作案事实，为什么朝鲜、伊朗等国家动辄以实验核武器威胁其他国家，都包含着博弈论的精髓并使博弈论不断发展。

四 新公共服务理论

新公共服务，是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中扮演的角色的一套理念。新公共服务理论是美国公共行政学家罗伯特夫妇基于对新公共管理理论的反思之上，特别是在对新公共管理精髓的企业家理论缺陷批判的基础上建立的新的公共行政理论，其实质是基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复公民参与的一场运动。

新公共服务理论主要包括以下内容：

第一，政府的职能在于服务，而不在于掌舵。现今政府的作用主要在于和私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决方法，角色从控制转为议程安排，而不再是服务的直接提供者，其是调停者、中介人或者是裁判员，为促进公共问题的协商解决提供便利。

第二，公共利益作为行政目标。公共行政官员需要致力于打造集体的、共享的公共利益观念，以创造共享利益和共同责任为奋斗目标。政府的作用更多地表现为把人民聚集在能无拘无束，并且真诚的对话环境中，鼓励公民采用一系列行动，共同商议社会选择的发展方向。此外，政府还需确保由这些程序产生的解决方案能够完全符合公正和公平原则，确保公共利益处于主导地位。

第三，服务对象是公民而不是顾客。政府部门中很难指出谁是顾客，主要是由于政府服务的对象不单是直接的当事人。而且，政府的某些顾客凭借其拥有的更多资源和更高技能可以让自己的需求优先于别人的需求，与政府在提供服务时考虑的公平和公正因素是相悖的。政府应该关注公民的需要和利益，扮演公民角色的人需要关心更大的社区，应该对某些超越短期利益的事务承担义务，愿意为邻里和社区发生的事情承担责任。

第四，对公民权的重视胜过对企业家精神的重视。政府的所有者是公民，行政官员有责任通过担当公共资源的管理者，公共组织的监督者，公民权利与民主对话的促进者，社区参与的催化剂和基层领导者等角色为公民服务，并将其在治理过程中的角色定位在负责任的参与者，并不是将公共资金视为己有的企业家。

五 公共利益理论

公共利益是政府公共政策和公共行政的目标，在行使公共权力时，其客观目的是为了增进社会公共的福祉。从政治学角度讲，“公共利益”最早出现于西方古代社会。从它的演进历史来看，“公共利益”在各个历史阶段、不同的学术派别都有不同的理解。从“个人利益是公共利益的基础，损害了个人利益就损害了公共利益”到近现代时期的“公共利益为个人利益的总和”；再到马克思主义对公共利益的界定，“公共利益不仅仅作为一种普遍的东西存在于观念中，而且首先作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实中”。但是，因为社会力量分布的不均衡，以上无论哪一种观点都会在社会引发一定的问题，有的还会成为一些强势团体的借口。因此，公共利益在政治学中的定义具有不确定性。在当代，公共利益本质是一种个体之间的动态的社会经济关系；不是个人利益的简单总和，也不是单纯的国家政策。公共利益和个人利益是一组对立统一的矛盾体，二者互为前提、互为条件。如果离开了个人利益，公共利益就会失去意义。从法律的角度讲，公共利益是限制公民基本权利的法定事由，也是国家公共权力的合法来源。从经济学的角度讲，公共利益和公共物品有着紧密的联系，公共物品是公共利益的物化表现。

对于土地征收而言，公共利益性是土地征收权合理行使的唯一标准和界限，主要有以下两方面的原因：（1）土地征收权是随着所有权由绝对性向社会性转化而产生。在经济发展的初期，人们的土地利用行为比较简单。此时的所有权具有绝对性和无限制性，所有权概念是建立在个人主义之上的。伴随着经济的发展，土地利用中个人利益和社会利益之间的冲突日益增加，甚至出现个人任意滥用其所有权而损害社会利益的现象。个人利益与个人生活质量是密切相关的；然而，社会利益关注的则是整个社会的稳定和发展，更加重视全体成员的共同利益，当个人利益与社会利益发生矛盾冲突时，社会公共利益一定优先考虑。由于土地征收与土地使用权受法律保护原则的冲突，容易引起土地征收权是否合乎宪法以及是否滥用的争论。因此，土地征收权合理行使的唯一标准和界限是公共利益性。（2）公共利益是限制行政权力在征地过程中扩张和滥用的必要条件。众所周知，行政权力有内在的扩张性。利益诱惑和监督不力会导致行政权力的扩张，行政权力的滥用也会相继出现。具体到征地中也是这样，地方政府出于“以地生财”的考虑，必然会对征地产生强烈的兴趣。因此，为了防范政府在征地过程中权力的不断扩展，必须设立门槛来限制政府的行政行为，而公共利益则是其中最为基本的一条。政府征地必须以“公共利益”为征地的唯一正当依据，并且以此作为国家用来抗辩个人所有权的公认理由。从这个角度讲，公共利益是土地征收权合理行使的唯一标准与界限。

六 政府失灵论与市场失灵论

政府失灵论源于公共选择理论，认为面对社会成员不同偏好与不同利益集团的压力，政府不可能计算出社会福利函数的最优解，政府机构的组成人员与其他社会机构的组成人员同样是由具有个人动机与个人利益的个人组成的，由个人组成的政府自然要把个人利益带到政府和政府决策中，因此，政府失灵就成为必然。政府失灵的原因有：（1）信息不完全。因为缺乏信息，政府不能够按最佳的用途规划资源。（2）政府官员动机。政府官员是为自己利益工作的，但政府政策具有公共物品的性质，使得政府官员没有足够动力来设计符合公共利益的政策。（3）私人部门对政府计划的反应难以预期，从而导致政府行为的后果具有不确定性。政府失灵的后果：政府目光短浅与行为短期化；低效率的政府活动；有势力的利益集团（或个人）利用政府谋私利的行为。由于政府失灵的存在，世界上很多经济学家主张重新创造市场，还市场在资源配置中的主体地位，提出凡是市场能够做的就应该让市场充分发挥其作用，政府不应该干预，否则必然造成效率的损失。

市场失灵论源于西方的福利经济学与西方的公共财政理论。认为市场竞争可以使社会资源达到帕累托状态，然而，市场并不是万能的，同样存在失效，即不能为社会提供私人经济所不愿生产或是不能生产的公共产品；它解决不了自然垄断、外溢性的问题；在产生效率最大化的同时也产生收入分配的不公平；市场竞争易产生生产的无政府状态，从而引起经济的波动和衰退、失业、通货膨胀等问题，这些市场无法起作用的区域必须发挥政府的作用，或是说政府应在以下市场失灵区进行干预：（1）提供公共物品；（2）保持宏观经济的稳定；（3）促使经济外部性内在化；（4）限制垄断；（5）调节收入和财富分配；（6）弥补市场的不完全与信息的不对称。

政府失灵论和市场失灵论都说明，世界上根本不存在纯粹的市场或者纯粹的计划状态，每个国家的经济都必须是“看不见的手”与“看得见的手”共同进行调节，政府与市场是相互补充的关系。在城市房屋征收补偿过程中政府发挥其职能时应充分考虑政府失灵和市场失灵情况，掌握好社会经济发展节奏。