一、票盐制改革的历史背景

（一）清代盐法概况

在我国传统社会，食盐自西汉时期开始就一直是国家的专卖商品。封建国家对食盐这一专卖商品的管理，在历代史书中被称为盐法。所谓的盐法，就是指封建国家凭借政权的超经济力量，制定盐业制度，颁布有关盐业法令、则例，派遣官吏，对盐业的生产、流通过程加以干预和控制。清代盐法，是前代盐法的继承与发展。因此，在讨论清代盐法之前，首先有必要对清代以前，尤其是唐宋以来的盐法演变过程作简单的梳理。

1．唐宋盐法

我国传统社会的盐法，由简到繁，由疏到密，经历了一个漫长的演变过程。自从汉武帝时期推行以“盐铁官营”为主要内容的盐法以来，历朝历代，争相沿袭，相继出现了唐代的榷盐法，宋代的折中法，明代的开中法、纲盐法和清代的改纲行票等各种盐专卖制度。但就盐的征税和专卖制度的建立、形成和完备而言，传统社会盐法的演变大致可以分成两个阶段：唐开元以前为食盐征税和专卖制度的建立阶段，唐开元以后为食盐专卖制度的完全确立和日益完备阶段。前一个阶段的盐法，一直处于变化当中，或专卖，或无税，因时而异，因地而殊，并没统一到制度。唐开元以后则不然，随着各朝政府对盐业制度重视程度的不断加强，盐业专卖制度也因此完全确立并日趋完善。

唐开元初年，开始讨论榷盐收税，但当时各地盐法并不统一。安史之乱后，肃宗乾元元年（758年）三月，唐政府令命第五琦为盐铁使，开始“初变盐法”。“就山海井灶，收榷其盐，立盐院”，逐步确立了一套独立于地方和其他经济部门的禁榷管理机构，同时还创民制、官收、官运、官卖的食盐专卖制度；规定由盐铁使总管全国盐政。第五琦推行的官收、官运、官卖的食盐专卖制度虽然对保障盐课的征收起到了良好的效果，但其缺点同样也不可忽视。为了推行该盐法，政府必须投入大量的人力、物力和财力，繁重的业务让盐政部门疲惫不堪。更为重要的是，此盐法只规定在山、海、井、灶近利之地置监院粜盐，却未涉及非盐产区和边远地区盐的运销管理办法，因此导致私盐充斥。于是，继第五琦以后，也就是宝应元年（762年），身为盐铁使的刘宴，在原盐法基础上再变盐法，推行就场专卖制，使“法益精密”。刘宴保留了民制、官收的旧规，而将官运、官卖改革为商运、商销。这一看似不起眼的改革却大大减轻了盐政部门的负担，同时又改变了“官多则扰民”的局面，更为重要的是它还保障了政府的利益。刘宴在产盐区设置四个盐场和十个盐监，收盐户所煎之盐，以此来切断盐商与盐户的联系，保证官府作为产、销中间人的专卖权。然后现场将盐转卖给盐商，盐商再不受任何限制的进行自由贩卖。建中初年，刘宴去职，自此盐法混乱，由于官府高抬盐价，致使私盐公行。为了严禁私盐，宪宗年间（806—820年），唐政府开始实施对后世产生深远影响的“划界行盐”的办法。

五代盐法基本上继承了唐末的陈规，制度方面并没有多大变革，只是在某些具体做法上更为严苛，比如对私盐的惩处等。

宋代以后，食盐专卖制度在继承唐法的基础上得以进一步发展。无论是就盐官的设置，还是食盐的生产和销售而言，都要比唐代更为严密。就盐官的设置而言，中央置盐铁使总管盐政；地方上则由朝廷委派高级官员或地方官员兼管盐政；产盐地设监置场，均派官管理盐的生产。徽宗以后又在路一级设置提举茶盐司，专门主管盐茶的生产和销售。盐业生产方面则采取官制与民制并举的办法。至于食盐的销售，则先后经历了官卖法、交引法（又称“开中法”）、钞盐法、盐引法。为了保证食盐专卖制度的贯彻执行，宋政府还继承了唐末开始实施的“划界行盐”制度，并规定凡越界、私制、私卖等都要受到严惩。

2．明代盐法

明代盐法，在很大程度上继承了唐、宋盐法的陈规，无论是就盐政管理、运销，还是就盐务官员的设计而言，都能看到唐、宋盐法的影子。

首先，就盐政管理而言，明代沿袭自唐、宋以来就确立的划界行盐制。所谓划界行盐，就是指食盐必须在指定的行盐区域内销售，销界一经划定，不得透漏，凡违反该制度者即以私盐论处。在划界行盐体制下，除蒙、疆以外，全国划分为两淮、两浙、长芦、山东、福建、广东、河东、陕甘、云南、四川、奉天十一大盐区。盐区的划定，一方面是为了保障民食，但更为重要的是为了维护政府的课税收入不受外界种种不确定因素的影响。

其次，就食盐运销而言，明初沿袭宋制，实行开中法。开中法规定，先由中央户部出榜招募商人，商人向指定的沿边府、州、县卫所输纳米粮上仓。商人交纳米粮后，盐运司或盐课提举司可根据实际情况发给商人盐引（贩卖食盐的许可证）。商人凭“引”自选盐运司支取盐货，然后到规定的行盐府县贩卖，并在规定的期限内，将已用过的盐引缴还官府。商人贩卖食盐，必须持有盐引。盐与引离，或伪造盐引，即以贩私论处，严重者处以死刑。开中法的实质在于盐的生产均由国家资助和控制，而且只有国家可以直接向灶户收购盐斤，然后批发给盐商。至于运销零售的利权，则放开给所有愿意按照国家规定条件运作的商人。明中叶后，统治阶级日趋腐败，开中法也因此而遇到各种困难和问题。出现了“场务败坏，引法崩堕，盐壅商困，灶废丁逃”的不利局面。在此情况下，明统治者不得不对开中法加以改革。万历四十五年（1617年），采纳盐法道袁世振之建议，立盐政纲法，开始招商承办食盐运销，以旧引附现引行销，将商人所领盐引，编设纲册，分为十纲，每年以一纲行积引，九纲行现引，依照州上窝数，按引派行。凡纳引有名者方可行盐。即封建政府不再直接垄断食盐的专卖，而是通过征收课税来获取财政收入，由商人和生产食盐的灶户之间直接发生关系，国家通过对盐商和灶户的管理与控制，来间接地达到其财政目的。由此可见，封建国家虽然退出了食盐的直接生产、流通过程，但仍然保持着对盐的生产、流通过程的垄断权；其实质在于盐专卖制由过去的国家专卖转变成了商专卖。引岸制度的实行，说明在盐业经济中，国家的垄断占有权与经营权已经分离。封建国家放弃对盐业经济的直接控制权，把它交给其豢养的封建特权商人，目的是为了在商业资本进一步发展的新形势下，继续维护其对食盐生产和流通的垄断权力，以便维护封建的政治、经济统治，确保封建国家的财政收入。

再次，就盐务官员的设置而言。为保证盐课收入，封建政府设置了各种机构和官员来加强盐课的征收。明代，中央由户部主管全国盐务，下设十三司中的山东司具体分管盐务。另设巡检御史或由巡河御史、按察使兼中央特派员监督地方盐务。地方盐务官员主要是巡视盐课的巡盐御史。在巡盐御史以下，在产盐区又设有都转运盐使司或盐课提举司，下设分司，掌握各盐区具体盐务，设有都转运使一人（从三品）、同知一人（从四品）、副使一人（从五品），判官无定员（从六品）。下属有经历司，设经历一人，知事一人，库大使、副使各一人。盐场则设有盐课司大使、副使，各盐仓大使、副使，各批验所大使、副使各一人，以上盐官具未入流，其职责主要是主持食盐的监制、收买支卖事宜。万历年间，在巡盐御史和运盐使司之外，又增设了中官监督。

3．继承与发展：清代盐法概况

清代盐法，虽然继承了明代盐法的专卖制度和一些早已开始的变化趋势，但同时也创立了许多与前代盐法不同的特点。拿台湾学者杨久谊的话来讲，就是清代盐法“不论在形式上还是本质上，均与先前各朝的制度大相径庭”。为此，汪崇筼也曾指出，就清代的纲盐法而言，尽管在一般情况下仍表现为“先纳课，后行盐”，但其本质已演变为“不行盐，也纳课”。其含义是：商人即使在某一纲没有行盐（即无该纲的销售收入），但盐课并不会被免除。若商人缴纳不了盐课，则将其引窝没收，并抄家追赔。而那些被没收的引窝，又会被卖给新的商人。即“新商必交旧商窝价，方准接充。其价之多寡，以地之畅滞为衡。各省引商皆然”。总之，“清之盐法，大率因明制而损益之”。为了更好地理解这句话的含义，可以从以下几个方面考察之。

首先，从盐政管理体系上看，清制基本上继承了明制，实行行盐地界制。除新疆、蒙古外，全国同样也划分为两淮、两浙、两广、长芦、山东、福建、河东、四川、云南、陕甘和奉天十一大盐区。每一盐区所辖范围大小不一，大的可能要承担六七个不同省份的食盐消费任务（如两淮、四川、两广），而小的盐区甚至销不足一个省份（如云南）。详情见表1-1。

清代划界行盐的最大特点在于它不以行政区划为依据，而是根据历史传统或者是地理状况（如行盐地与产盐地之间的距离）乃至清政府自身的某些特殊需求，将全国划分为十一大盐区；这种划分方法最终导致只有部分省份（即山西、直隶、山东、广东、广西、四川、西藏、奉天、吉林、黑龙江）可以食用来自一个盐区的食盐，而大多数省份则必须食用来自多个盐区的食盐。就两淮而言，它所辖的江苏、安徽、湖南、湖北、江西、河南六省，竟然没有一个省份全部行销淮盐，每个省都被来自二个以上盐区所产官盐瓜分得支离破碎。详情见表1-2。

这种人为的划分方法给盐业管理带来了许多意想不到的麻烦。从权力的分配上来讲，由于分管盐业的各级盐务机构都直属户部，他们可以越过地方政府直接处理盐业事务；但在处理某些盐业事务或防范并打击私盐时，却又离不开地方政府的配合，而地方政府并不享有独立管理盐务的权限。地方政府在盐务管理上的这种尴尬局面，为私盐的入侵提供了可乘之机。从价格方面而言，如果同一个省的居民能买食来自同一个盐区的食盐，由于价格的统一，这样就不大可能在同一个省内出现大量邻私的情况。而在清代划界行盐体制下，原本为自成一体的同一个省，或者是同一个府，乃至同一个州、同一个县，有时甚至同一个村，都可能分割成好几个不同的盐区。由于各盐区食盐价格存在较大的差异，这就必然为邻私的渗透提供可乘之机。盐区与盐区之间的价格相差越大，邻私侵犯的可能性也就越大。仔细分析两淮各省的私盐情况就不难发现，越是分割得支离破碎的省份，邻私越为活跃。两淮的湖广、江西、安徽可谓是这种情况的典范。

由于各盐区所辖人口多寡不一，各盐区所承担的赋税也多少不等，其中两淮赋税最多；每一盐区下辖的商帮多寡不同，但都有固定数目，其命名或用地名、或用吉利字眼等。商帮作为盐业运销业务的基本承办单位，各有自己的法定引地，每一引地由固定数目商人认领，引地无异于商人的采邑。如淮北“引盐每年额引行148491引，向系20余商人认领”。行盐地界制是一种禁止自由贩运，只允许强制行销的制度。其实际是假商人之手，垄断食盐的产、运、销各环节，实行严格的专卖政策。在这一制度下，食盐的购销有着严格的规定：商贩只能在指定的盐产区买盐，在指定的行盐地销盐，界线被严格地划定，凡越界销售者，即以私盐论处，轻者“杖一百，徒三年”，重者发配边疆，甚至立斩不赦。行盐时必须持有户部发给的食盐销售凭证——“引”，同时还必须照章纳课，不得偷漏。盐有引地，地方有引额，商人行盐有引票，不得混淆。而且卖盐还必须按官方指定的价格进行交易。行盐地界的划定，是从政府税收而非便民的角度来考量的一种僵化、落后的财政政策。这一政策最直接的后果就是割断了普通日常生活用品——食盐与市场的直接联系，为私盐的活跃培植了土壤。从政府的角度来看，为保证国家机器的正常运转，行盐地界的划定为其提供了充足的保障。因此从这一方面来讲，有其合理性；但从普通消费者的行盐角度来看，这一政策却严重地损害了他们的利益。该政策的两面性导致矛盾冲突在所难免，在此情况下，私盐正好成了解决矛盾的缓冲器。特别是道光后期，政府放松对私盐的打击，更加体现了它的这一作用。

其次，就食盐运销而言，清代实施的纲盐制，乃是由明末的“纲盐法”演变而来的。纲盐制下食盐的运销主要由商人来完成，其行销方法有七种，即官督商销、官运商销、官运官销、商运商销、商运民销、民运民销、官督民销，其中主要以官督商销、官运官销、官运商销为基本形式，并据以变通之。其中官运官销在清代前期曾推行于云南、两广、两浙、福建等盐区的全部或部分销区，尤以云南为典型。而官运商销是清政府用以挽救晚清盐政衰败而采取的重要流通措施。在清代的行盐法中，“惟官督商销行之为广而久”，成为食盐专卖的最主要形式和在全国普遍推行的食盐运销方式。清中叶两淮盐区推行的也正是这一运销方式。官督商销，又称专商运销，专商经营特权结合引岸流通体制来实现，一般又称专商引岸制度。这是国家掌握食盐专卖权，利用商业资本代行运销业务而承包课税的专卖形式。承担食盐运销的盐商称为运商或引商，要想取得食盐专卖之权，必须出资占据“引地”或“引窝”，即所谓的“商运请引行盐，必先向有窝之家出价买单，然后赴司纳课”。如果没有盐引或持有超过盐引额以外的盐，这些盐会被当作私盐，持有者将受到处分。在专商引岸制度下，行盐有政府指定的专门路线。以江西为例，普通场商从盐场将盐运到两淮食盐集散地——扬州，卖给运商；运商再将盐运往二级中转站——江西南昌；到南昌后，再改包成小包（因江西销盐地多山谷小县，水路狭窄，所以要改包，以便运输），卖给水贩；水贩又按政府的指定路线从南昌运往各州县的盐店。在这一制度下，政府假商人之手和经营才干，获取稳定的盐利收入，同时专商凭借专卖的经营特权也赚取了丰厚的垄断盐利。从专商引岸的性质来看，首先，它是国家对商品经营实施垄断和统一管理的财政经济措施。封建国家利用政治权力，把经营盐货贸易的封建特权给予依附于它的盐商，利用盐商的垄断性商业活动来攫取社会的财富，再通过向盐商征收盐税的方法来增加封建国家的财政收入。这就决定了专卖实施过程中的阶级压迫性质。其次，专卖特权沟通了官商贿结、权钱交易之渠道。在清代商品货币关系空前活跃的历史条件下，官督商销的专卖制度推行，必然诱发并推进清政府官僚机构的腐败，其在盐务上的集中表现，就是助长了私盐的泛滥。由此可见，私盐之根本，即“贩私之源”来于专卖对盐业经营的封建垄断，而私盐之泛滥则踵于官吏之自践盐法。食私与产私反映了消费者与和生产者作为交换商品双方要求等量劳动互补，以维持简单再生产的必然经济要求。广大人民敢于“扦法食私，实乃舍贱买贵，人情所难”；食盐生产者蔑法售私，是因为“灶户交盐不得值，非违私无以为生”；至于“纠使并色而闯关，人数实繁，刑不能止”的枭盐之私，往往与官商暗为结托，而且究其直接原因，恰又是广大盐贩“积愤于官商恃引为符，明火执仗地肆意走私的不平之鸣”。但随着官商矛盾的不断深化，盐商资本的封建化与封建盐政腐败交融趋同发展。乾嘉以后，私盐泛滥，运商疲竭，专商运销趋于衰落。

再次，就盐官设置上来看，清代也基本上沿袭了前明的做法而略有变通。清王朝对盐政有一套较为完整的管理机构。就两淮而言，作为全国最重要的一个盐区，设有盐政1人（初称巡盐御史，雍正年间改称盐政，俗称盐院，道光年间裁归两江总督兼管），总管两淮盐务；都转盐运使司设盐运使（俗称运司）1人，驻扎扬州，直接管理淮盐的产运和盐税的征收，兼辖行盐地方该管州县盐务；通、泰、淮盐运分司各设运判（俗称分司）1人，30所盐场各设盐课司大使1人，协助上级官员处理两淮盐务。此外，在淮南、淮北还设有监掣同知1员，查验行盐之事务；在行盐省份专门设立盐法道，具体负责监督淮盐在各地的销售和缉私事宜；在盐场，盐井设有基层盐务机构盐课司、批验所、巡检司。盐课司设大使1员，掌管盐务、盐井产盐事务；批验所设大使1员，掌管批验盐引之出入；巡检司设巡检司1员，掌盐场巡察之事。具体情况参见附录二：“两淮盐官设计图”。

如此众多的盐务衙门，层层叠加，不为百姓办事，反而成为婪索灶户、盐商的机关。行盐地方的官员“上自督抚盐道，下至州县委员，皆藉督察名义，莫不鱼肉盐商，分润盐利，各衙门陋规，大者数万，小者数千，楚岸共约一百万两，西岸共约四十万两，不问此费由来，第以岁定额规，争相贪取”。这些额外的索取必然导致官盐价格上升，而官盐价格上升，又为私盐的盛行提供了可能。再加上盐官滥设，造成行政效率低下，盐务管理政出多头，一方面造成盐商处处为官役所勒索，严重削弱了盐商通过正常渠道行盐的积极性，给私盐泛滥创造了滋生土壤；另一方面还增加了盐商被盘剥的程序，再次迫使私盐的产生成为可能。

由此可见，庞大的盐务官僚机构对清代食盐走私起了推波助澜的作用。其影响是深远的。这种办事效率低下的庞大的官僚机构是滋生贪污、贿赂、腐败现象的温床，是导致对经济瞎指挥、办事推诿、私盐泛滥的根本原因。效率低下的官僚主义作风对社会经济生活的干预，是清代封建社会由强盛走向衰败的一个重要原因。

正是纲盐制的上述落后性迫使陶澍不得不对其进行必要的改革。

（二）乾隆中衰与嘉道危局

任何重大事件的发生都会有一定的原因，或者说有其深刻的社会背景。陶澍之所以要改革纲盐法，推行票盐法，一方面是因为受私盐所困扰，另一方面也与乾、嘉、道时期腐败不堪的政局密切相关。而清中叶私盐之所以泛滥成灾，除了与不合理的食盐专卖政策相关外，也与当时日益腐败的时局有一定的关联。为此，在探讨陶澍改纲为票之前，有必要对乾、嘉、道年间的时局作一个大概的了解。

1．乾隆中后期的社会衰败局面

历史学家通常认为，康、雍、乾三朝应该是清代最繁荣发达的历史时期。进入嘉庆、道光后，清王朝辞别“康乾盛世”，步入“日之将夕”的垂暮境地。确切地讲，清政府的衰败并非起于嘉庆年间，事实上从乾隆中后期开始，衰败迹象就已开始显现。18世纪的中国，既笼罩于盛世光环之下，却又是盛极转衰的重要转折时期。人口的压力，城市手工业者的集体罢工，抗粮抗税抗官案的此伏彼起，以及下层社会的秘密结社，民间宗教的渗透，统治阵容中普遍蔓延的官商合流、金钱万能、商品拜物教，以及由此而加剧的吏治腐败，让统治者深感头痛的商欠案，等等，都在乾隆时代日益凸显。

乾隆皇帝执政六十年，确实为清王朝的发展做出了不小的贡献。所谓的“康乾盛世”，也正是在乾隆中期达到了顶峰。康乾时期的清帝国，统治者普免钱粮、漕粮、地丁银之举，对边疆地区的开拓以及户部存银、各省粮储的充足等，都充分表明这一时期社会财富的积累、国家的繁荣昌盛都达到了历史的最高点，有学者甚至认为远远超过以往任何一个盛世。当时可谓经济繁荣、社会稳定、边疆安宁，处处呈现一片繁荣景象。但月盈则亏、泰极否来，盛世背后却潜伏着深刻的社会危机。进入乾隆晚期以后，各种不安定因素凸显，社会矛盾层出不穷，吏治更是腐败不堪。出现这种情况，与乾隆皇帝晚年的所作所为密切相关。乾隆晚年志骄意满、倦怠朝政。他自诩为“十全老人”“十全武功”。由于不思进取，而且又思想僵化，喜谀恶谏，结果做了许多错误的事情，积累了严重的社会矛盾。而人口膨胀、财经亏空、吏治腐败、两极分化则进一步激化了社会矛盾。具体而言，乾隆中叶以来的社会问题主要体现在以下几个方面：

第一，随着人口的激增，社会动荡不安，危机四伏。康熙五十一年（1712年），清政府开始推行“滋生人丁，永不加赋”和“摊丁入亩”的政策，为清中叶人口的激增打开了缺口。据统计，顺治十八年（1661年），全国人口大约为6000万；雍正初年，接近8000万；乾隆五十九年（1794年），猛增至3亿多；嘉庆二十五年（1820年），突破3.7亿；而道光三十年（1850年），更是破纪录地超过了4个亿（详情见表1-3）。由于雍正以前缺乏确切的人口统计资料，为此，我们只能将乾、嘉、道年间的有历史记载的人口变化情况作一个简单的列表。详情见表1-3。

从顺治十八年（1661年）到咸丰元年（1851年），在不足二百年的时间里，人口由6000多万到4亿以上，居然增加了六倍多，年均增长率达到10‰。虽然中国历史上个别时期的人口增长率远较清中叶高，但没有一个朝代能在一百年间维持10‰的年均增长率。人口的急速增长远远超越了当时社会经济的发展速度，超出了社会生产力所能承受的能力，必然带来一系列社会问题。

首先，社会动荡不安。由于人口过多，加上清中叶土地兼并又十分严重，农民无地可耕、无业可就的现象非常突出。失业的农民，因生活所迫而纷纷背井离乡，沦为流民。他们或迁居异乡开荒种地，或进入城镇靠打短工为生，更有甚者沦为乞丐。恶劣的生存状况迫使其铤而走险，揭竿而起，发动起义。乾隆末年，零零星星的暴动就已经遍及全国各地，乾隆退位后的嘉庆初年，终于爆发了以移民为主体的白莲教起义。与此同时，游民问题也日益严重。据龚自珍揭露，“自乾隆末年以来，官吏士民，狼艰狈蹶，不士、不农、不工、不商之人，十将五六”。游民居无定所，漂泊不定，往往把参加会党当作谋食的手段，使得大大小小、形形色色的会党遍布全国，无处不在。据统计，自乾隆年间至清末，各种各样的会党名目竟有三四百种之多，武装暴动次数至少在千次以上。

其次，粮食问题日趋严重。乾隆中叶的粮食问题主要体现在两个方面：一方面，粮食短缺十分严重。随着人口的飞速增长，人均占有粮食产量也日益减少。据吴慧研究，清代中叶人均占有原粮为638市斤，人均占有成品粮为350市斤，数量都只及明代的1/2。各省常平仓贮谷量也日渐减少，乾隆中期各省常平仓缺额已达326万石，就连产米之区的江苏、安徽、浙江、江西、湖北、湖南六省也出现了粮食不敷现象；另一方面，由于粮食短缺，又导致粮价随之上涨。据乾嘉时期钱泳记载，苏、松、常、镇四府，“雍正、乾隆初，米价每升十余文。二十年虫荒，四府相同，长至三十五文，饿死者无算。后连岁丰稔，价渐复旧，然每升亦只十四五文为常价也。至五十年大旱，则每升至五十六七文。自此以后，不论荒熟，总在二十七八至三十四五文之间为常价矣”。可见米之常价，乾嘉间已升至四五倍矣。于是，哄抢粮食事件时有发生，灾荒之年尤为严重。如乾隆五十二年（1787年），山西大同干旱，饥民合伙抢大户，每天都有几十家被抢者呈禀官府。

再次，人民生活困难重重。“自京师始，概乎四方，大抵富户变贫户，贫户变饿者”，全国各阶层的人民都处于贫困状态。而农民的生存境况尤其悲惨，“其得以暖不号寒、丰不啼饥而可以卒岁者，十室之中，无二三焉”。为此，乾嘉学者洪亮吉一针见血地指出，是由于人口激增、物价上涨、劳动力贬值的缘故。“为农者十倍于前而田不加增，为商贾者十倍于前而货不加增，为士者十倍于前而佣书授徒之馆不加增，且昔之以升计者，钱又需三四十矣，昔之以丈计者，钱又须一二百矣。所入者愈微，所出者愈广，于是士农工贾各减其值以求售，布帛粟米又各昂其价以出市”，这就注定了他们“终岁勤勤，毕生皇皇”的人生命运。清中期以后民变纷起，与此不无关系。

第二，财政亏空，钱粮积欠十分严重。清入主中原以后，经过几十年的苦心经营，财政状况明显好转，岁月节余，库存日益充裕。据统计，康熙十八年（1679年）库存银为五千余万两，雍正年间增至六千多万两，而乾隆朝自乾隆三十七年（1772年）以降，经常保持在七千万两以上，其中，乾隆四十二年（1777年）更高达八千一百八十二万余两，成为清代历朝库存最多的一年。然而，正是由于库存充足，娇惯了乾隆皇帝的奢靡恶习，导致财经支出入不敷出，库存因此逐年减少。至嘉庆年间，户部库存甚至开始出现亏空的局面。

造成乾隆末年的财经亏空的原因是多方面的。首先，乾隆皇帝穷兵黩武是导致财经亏空的重要原因之一。乾隆六十年间，先后发动过十次影响较大的战争，并自诩为“十全武功”，仅此一项就耗费白银1.2亿余两，而当时清王朝一年的财经收入才4000多万两。这所谓的“十全武功”当中，性质各不相同，有的是维护正义或反击侵略，如三次出兵平定准噶尔和回部叛乱，以及二次出兵廓尔喀等，这五次用兵对巩固新疆、西藏的统一具有重大意义，所耗军费也是应该的。但有些用兵纯粹就是小题大做、穷兵黩武，如二次出兵大小金川就是如此。这二次战争，不仅意义不大，而且还耗费了大量的钱财，仅第一次就耗费银两2000余万，第二次更是耗费“七千余万之帑”。如此穷兵黩武，怎能不导致财经入不敷出？

其次，乾隆皇帝的骄奢淫逸也是导致财经开支捉襟见肘的重要原因。乾隆皇帝的骄奢淫逸主要体现在两个方面：一是大兴土木，建造大量的形象工程、政绩工程。这些工程往往耗费巨大，“大率兴一次大功，多者千余万，少亦数百万”；二是生活上奢侈浪费。乾隆皇帝不仅日常开支大得惊人，六次南巡更是耗费了大量的钱财。为此，曾仰丰指出：“洎乾隆时，用度奢广，报效例开，每遇大军需、大庆典、大工程，淮、芦、东、浙各商捐输，动辄数十万至数百万。加以南巡数次，供应浩繁……”

此外，灾荒、治河等方面的临时性开支也不少，这对乾隆末年财经收支的不平衡也有较大的影响。以河工费为例，由于江河湖泊的修缮本身耗费就多，加之官吏又往往以河工为利薮，致使河工费用日增。“河工岁修经费，乾隆以前旧规，至多不得过五十万”，到嘉庆中期后，“驯增百六十万”。

第三，官僚机制腐败不堪，贪污问题十分突出。乾隆中期以后，当官发财已经成为一种普遍为人们所接受的社会风气，金钱至上的观念弥漫在社会的各个角落，在这种观念的作祟下，整个官场充斥着一股铜臭气，洁身自好者寥寥无几。“即有稍知自爱及实能为民计者，十不能一二也，此一二人者又常被九八人者笑以为迂，以为拙，以为不善自为谋，而大吏之视一二人者，亦觉其不合时宜，不中程度，不幸而有公过，则去之亦惟虑不速”。爱惜名声、不同流合污者反而被视为异类，受到上级和同僚的刁难、排斥、取笑。如此荒唐、腐朽的官僚机制必然助长官吏的贪污腐化行为。

其实清代官吏贪污问题自康熙以来就一直比较突出。后经过雍正帝的严厉整肃，情况有所好转，但乾隆中期以后又日趋严重，尤其地方官贪污公款十分猖獗。乾隆四十六年（1781年），查出甘肃官吏侵粮冒赈案，涉案官员，自巡抚、布政使以至道府、州县，凡70余名，被处死的不下30人。在一些暴利行业，贪污腐败现象更是猖獗无比，比如盐业领域就是如此。乾隆年间，“原任两淮盐政高恒、普福侵蚀盐引余息，高恒收受银三万二千两”，而普福则“私行开销者已八万余两”。比起两淮巡盐御史李陈常而言，上述两位可谓小巫见大巫。李陈常原本家境贫寒，但自从作了巡盐御史后，家有“好田四五千亩，市房数十处，又有三处当铺，皆其本钱”。

2．嘉道年间腐败不堪的官场政局

进入嘉道以后，乾隆中后期遗留下来的社会衰败局面丝毫没有改观，相反，反而更加颓废，特别是官场政局腐败不堪。与乾隆时期相比，嘉道政局之腐败有过之而无不及。嘉道时期，以买官卖官、贪赃枉法、假公济私为主要内容的官场病态愈演愈烈，吏治出现全面危机。

清初，为了维护国家的稳定，政府制定了严厉的措施来加强对官场的管理。在政府的严格监督下，当时的为官者大多数都能勤于职守、清正廉洁，忠实地履行自己的职责。但乾隆中后期以后，这种局面开始发生根本性的转变，特别是嘉道以来，吏治腐败的现象更是日渐明显。嘉道年间的吏治腐败现象，主要体现在三方面：一是各级官吏贪污腐化现象非常普遍；二是官场买官卖官，肆无忌惮；三是假公济私、唯利是图，司空见惯。

贪污腐化可谓是当时吏治的最大弊端。嘉道年间官场的贪污腐化问题，较之乾隆年间更为恶劣。贪赃枉法本是封建社会的痼疾，加之清政府俸禄甚低，结果导致官吏另求财路，贪污成风。通过各种“正当收入之外的非法或半合法化的”陋规来攫取财富，是官吏贪污的重要手段之一。当时的陋规，名目繁多。根据其来源，大致可以分为两种：一是来自有关官吏公开的需索、勒派，如漕项之外的“漕规”、盐课之外的“盐匣”等；一是上级官吏所接受的馈送和贿赂，如有地方官送给京官的“别敬”、官员遇节日送给上司的“节礼规”等。这些陋规往往数目惊人，以盐课陋规为例，清制规定，盐官们除正俸由清政府支给外，另有一笔大大超过正俸的养廉银，如巡盐御史为五千两、盐运使为二千两，另有心红银四十两，这些都由盐商们直接支付（有关这一点，本书在第五章有详细阐述）。官吏贪污腐化，最终受害的还是小民：“督抚司道等则取之州县，州县则取之百姓，层层朘削，无非苦累民良，罄竭膏脂，破家荡产。”

买官卖官、肆无忌惮，是此时吏治腐败的又一表现。在我国传统社会，在政府资金不充足的情况下，为了筹集资金用于军备、河工、赈灾等方面的开销，朝廷通过捐纳方式卖官的历史，由来已久，最早可以追溯到汉代，以后该制度越来越完备，清政府继承了以往的做法。“有清一代，当康雍乾三朝，因用兵边防，军需浩繁，为顾及国计，不得不另开财源。于是仿历代纳粟办法，推而广之，以为捐纳事例。行之二百余年，创于康熙，备于雍乾，嘉道因袭之。咸同之后遂加滥焉。捐纳事例者，定例使民出资，给以官职，或虚衔，或实授，用以充朝廷急需也。施行以后，议者多目为一代秕政”。清初，捐纳确实在筹资方面发挥了一定的作用，但其负面影响也很明显，弊病颇多。因此，乾隆帝晚年停令损纳，并要求子孙后代奉以为法，不再开办。然而，嘉庆帝为了镇压白莲教起义，违背父训，重开捐纳。此后，捐纳泛滥成灾，开捐名目也是越来越多。捐员得官后，只想捞回本钱，自然不顾百姓死活，横征暴敛，败坏吏治，激化社会矛盾，给清王朝造成无穷的后患。此时，地方官吏卖缺买缺现象也十分突出。如果说朝廷卖官是迫于无奈的话，那么愈演愈烈的地方官卖缺买缺现象简直是不知廉耻，无法无天。它说明清王朝吏治之腐败令人发指，无可救药。由此可见，清政府实施捐纳制度的直接原因，是为了解决自身的财经需要，但它的影响却远远超出了财经问题本身。

假公济私、唯利是图在当时的官场也是司空见惯的。就假公济私而言，我们以钱粮交代为例。各省州县经管仓库钱粮，例应年清年款，上司应随时实查，一有亏空，即当严参。而实际上，各州县交代不清，监交各官相为容隐，督抚也庇护属员，互相勾结，结成攻守同盟；一些官员私动公款放债渔利，上司奏报时改为借用；贪赃盈千累万，督抚则有意让贪官隐匿财产，甚至以家产仅有数两银子上报朝廷。至于唯利是图，更是官场的普遍现象。官员做官必先问肥缺，“出任之始，先论一利字”。洪亮吉说官员上任前：“各揣乎肥瘠，及相率抵任矣，守令之心思不在民也，必先问一岁之陋规若何，属员之遗如何，钱粮之赢余若何，不幸而守令屡易，而部内之属员，辖下之富商大贾，以迄小民，亦大困矣。”

总之，嘉庆、道光时期的吏治已经越来越腐败，呈积重难返之势。因此旧的问题还没解决，又出现了很多新的社会问题。

流民问题更为严重。继乾隆末年以来，大批丧失土地的农民纷纷向外迁徙。一部分流入城市以乞讨为生或进入工厂做工，一部分流往海外侨居谋生，而大部分则涌向深山老林或海岛边疆垦荒。流民居无定所，漂泊不定，往往把参加会党当作谋食的手段，使得大大小小、形形色色的会党迅猛发展，以致当时的中国社会“伏莽遍地”。从嘉庆元年（1796年）至道光二十年（1840年）四十五年间，规模较大的农民起义就有十五六起，平均每三年就爆发一次较大规模的农民起义。如嘉庆元年至十四年（1796—1809年），各种起义几乎连年不断，嘉庆元年至九年（1796—1804年）有川陕楚白莲教起义；嘉庆六年至八年（1801—1803年）有云南傈僳族起义；嘉庆七年至十四年（1802—1809年）有东南沿海蔡牵起义。而道光十一年至十八年（1831—1838年），更是此起彼伏，先后有广西黎民起义、湘西瑶民起义、四川粤隽厅彝民起义、山西赵城曹顺起义、湖南武冈瑶民起义和四川凉山彝民起义等。

社会风气日益败坏。嘉庆、道光时期，“承乾隆六十载太平之盛，人心惯于泰侈，风俗习于游荡”，社会风气全面恶化，以至于有人认为“今日风气，备有元、成时之阿谀，大中时之轻薄，明昌、贞祜时之苟且。海宇清晏，而风俗如此，实有书契以来所未见”。

此外，财经危机以及漕运、河工、盐政等事关国计民生的重大社会问题也随着吏治的腐败日益恶化。总之，由于嘉道时期的吏治的腐败，官僚统治阶级的腐化堕落，引发了社会的不安定因素的增加，导致了政权基础的动摇、国力的空虚和阶级矛盾的激化。可以说，正是吏治的腐败掘就了清王朝的坟墓。

3．余论

要正确判断某件事情的发生和发展过程，很显然将其孤立于其所处的社会环境之外是不明智的，正确的做法应该从全局出发，通盘考虑各方面的情况，只有这样才可能对该事情有全面充分的了解，从而才能做出客观、公正、合理的评价。这就是我们在了解票盐制改革之前，必须对乾、嘉、道年间的时局有所把握的原因所在。在我国各高等院校，非历史专业的学生学习革命史是从鸦片战争开始的，这种课程设计方式导致很多人对清代历史会产生一种误解，一提到清朝政府大家就以为这是一个腐败不堪的皇朝。晚清确实腐败不堪，但乾隆以前的辉煌也不容否定。清王朝统治中国二百多年，至少从顺治初年到乾隆中叶这一百年左右的时间里，整个封建王朝基本上处在一个循序渐进的发展过程中，当时的国民经济不仅国内一片繁荣昌盛，就是在国际上也是首屈一指。只是乾隆中期以后，它才开始逐渐走向衰败，而乾、嘉、道年间正好处于清皇朝由强盛走向衰败的重要历史转折期。如何看待这样一个历史时期所发生的诸多社会问题，无疑对于我们全面了解清政府的历史发展进程是大有裨益的。乾隆中叶以后，清王朝表面上虽然还保持着繁荣昌盛、富庶强大的局面，但其内部，由于统治阶级的腐化堕落，阶级矛盾、民族矛盾日趋尖锐，社会动荡不安，各种矛盾的郁积，到嘉庆元年（1796年）终于爆发了标志着清王朝由盛而衰的白莲教起义。白莲教起义虽然最终被清政府所镇压，但清王朝从此却一蹶不振。道光以后，在内忧外患的夹击下，更是一步步走向日暮途穷的终结之道。道光年间的陶澍票盐制改革就是在此社会背景下展开的。