第二节 全球网络安全问题的国际治理进展及其领域

互联网发展引发了从区域到国际层面的一系列经济、社会和政治关系的调整，网络安全已成为影响国家互动方式的主要问题之一。当前，不同治理主体都一直在大力推动建立全球网络治理机构和制度，从而承担新的安全治理责任并相应地重塑相关议程。

一、 全球网络安全治理的发展

1． 主权国家与网络治理空间的扩大

可以说，在当今世界没有网络安全就没有国家安全，维护网络安全的能力和水平已经成为衡量一国综合国力的显著标志之一。此外，网络用户之多、应用之广、覆盖面之大，使得网络安全对国家安全牵一发而动全身。1网络安全旨在保护个人和组织以及主权国家免受攻击者的恶意行为的侵害，它涵盖了网络空间的关键数据、基础设施、资产和声誉等有形和无形的资源。以网络攻击为例，攻击者的目标就是金融、医疗卫生、交通、体育、贸易等所有为国家经济社会做出贡献的关键部门。这些重要领域一旦受到网络攻击，后果不堪设想。因而，主权国家往往通过一系列国家行动来创建、改革或扩大网络治理空间来维护安全。诚如福柯所言，在现代社会中，“我们需要看待事物，而不是从纪律社会取代主权社会以及随后由政府社会取代纪律社会的观点；实际上有一个三角形，即主权—纪律—政府，它的主要目标是人民，其基本机制是安全机构” 2。

从维护网络主权和国家安全的角度来说，近年来诸多主权国家都在通过制定一系列法规制度对网络进行治理，积极履行国家职能。因而，网络治理机构被赋予了一些新的安全功能属性，进而扩大了国家在互联网中的影响和治理空间。进入21世纪后，美国、中国、俄罗斯、英国和法国等国家纷纷设立网络治理机构，出台网络安全的国家战略，不断调整网络安全治理政策和体制，积极开展网络安全领域的治理行动以实现整体国家安全。另一方面，国家还可能通过参与改变或改革现有国际组织来影响网络治理空间的规模，从而改变它们承担的一揽子职能。同时，国家也可以通过发起国际倡议或规范来影响网络治理空间的行为。 2018年法国总统马克龙在联合国互联网治理论坛(IGF)上宣布巴黎倡议网络空间合作措施。这些合作措施包括：采取措施防止意在造成损害的恶意信息通信工具及实践的扩散；采取措施预防包括私营部门在内的非国家行为体为其自身或其他非国家行为体的目的发动黑客攻击，促进网络空间负责任国际行为规范和建立信任措施的广泛接受和实施等。3

2． 国际组织和网络治理空间的扩展

在国际层面，越来越多的全球和区域组织积极参与网络空间的安全和治理。联合国作为一个全球性的权威组织，正尝试将网络安全在内的新问题和新领域列入其议程。联合国2000年成立了联合国信息安全政府专家组机制(UNGGE)，它包括网络安全领域的主要国家参与者，致力于提出适用于网络空间的行为规则。还发布了关于国际行为准则的建议，通过这些报告识别和解释了网络威胁，制定了网络空间治理和责任的基本规则，并提出了构建国际合作机制的措施。作为制定网络空间国际规范的重要平台，UNGGE曾分别于2013年和2015年达成共识，确认国际法特别是《联合国宪章》适用于网络空间。4

互联网扩张带来的治理挑战，也催生了新兴的跨国机构，如互联网名称与数字地址分配机构 (ICANN) 和互联网治理论坛等。5 并且，许多国际组织尝试采取不同的举措和形式来解决网络安全问题。国际电联全球网络安全议程(GCA)于 2007 年启动，作为促进网络安全和增强信息社会信心和安全的国际合作框架，其涉及网络安全的许多方面：法律措施、技术和程序措施、组织结构、能力建设和国际合作。 2017年成立的全球网络空间稳定委员会(GCSC)则主张国家和非国家行为者既不应故意、也不应默许损害互联网公共核心的普遍可用性或完整性，从而损害网络空间的稳定的行为等。6在过去几年中，北约和欧盟加强了在网络方面的治理和合作。 2019 年 12 月 17 日，北约和欧盟的高级官员在布鲁塞尔的联盟总部会面，他们讨论了预防、阻止和应对恶意网络活动的方法。7

二、 全球网络安全治理的主要领域

1． 网络空间中的主权博弈

1648年欧洲各国经过三十年战争后缔结了《威斯特伐利亚和约》,第一次以条约形式确认了国家的主权权利。《威斯特伐利亚和约》通过对主权的确认，以及它所保障的主权国家的平等、和平解决争端等原则，开创了在人类历史上未曾有过的一种新的国家间关系的体系。8随着信息技术的蓬勃发展和网络空间向全球的拓展，国家治理的各种活动和利益诉求已渗入网络空间领域，传统的主权概念被注入新的内涵，网络空间中国家主权已成为各国博弈的焦点。

网络空间主权问题引出了两种对立的观点：支持“主权作为一种规则”和支持“以主权为原则”。双方同时假定国际法适用于网络空间——领土主权存在于网络空间中，如同在经典领域中一样。9“主权作为一种规则”观点的支持者在很大程度上依赖于现行国际法，主张将它直接应用到网络空间。10因此，为了从一般原则建立法律规则，他们声称存在一种国际习惯，该习惯的存在得到了国际判例的认可。另一种观点的支持者支持“以主权为原则”的做法，认为即使主权是每个国家在其行为中都必须考虑的重要原则，但它本身并不会导致国际义务。11这种方法并不注重前者提议的习惯国际法，相反，它强调其应用的细节。当然，关于主权理论在网络空间的认知争论从未得到解决。

2． 网络领域的国家安全

随着互联网成为新时期的全球核心基础设施，网络安全与网络空间国家安全逐渐成为全球性议题。12 确保网络空间的安全，是全球化时代维护国家安全的重要因素。这对于维护一个国家的经济稳定和国家安全具有重要作用。13杰维斯(Robert Jervis)在其对国际关系中的安全困境的经典博弈论中分析指出，当国家难以预测对手之间的进攻和防御姿态时，冲突中的优势在于进攻而不是防守。在这种情况下，各国由于无法从行动中明确判断他国意图，因此存在内在的互不信任，都有先发制人的冲动。国家网络安全形势的特点就是：很难发现对手是采取进攻还是防御态势，优势在于进攻而不是防守。在这种情况下，安全困境便产生了。14

网络空间中的不安全因素还可能来源于除主权国家之外的其他行为体。例如，2021年 5 月 7 日，美国最大的成品油管道运营商科洛尼尔管道运输公司遭到网络攻击，致使美国交通部下属的联邦汽车运输安全管理局发布“区域紧急状态声明”。15同年6月，全球最大肉食品加工供应商JBS遭遇黑客袭击事件，导致其美国工厂被迫关停，公司最终向黑客支付了1100万美元赎金。 2021年7月27日，美国拜登总统在国家情报局的国家反恐中心发表重要讲话，指出网络威胁正在对现实世界造成损害和破坏，严重的网络攻击最终可能会引发战争。16这些事件都表明，当前网络空间中的威胁和风险已经渗透到现实世界当中，并且影响到物理空间的经济社会秩序，由此衍生出来的国家安全态势正在发生重大变化。

3． 网络安全和全球监管挑战

网络安全的全球治理模式还没有成功地在各国之间达成共识，因为世界上存在众多具有不同法律和社会结构的国家，难以建立一种符合各国网络空间价值观的新的治理和监管模式。有学者强调了法律制度和执法在有效合法地监管网络空间方面的弱点，认为其不能普遍适用于网络空间中产生的威胁和所面临的挑战。17甚至支持将法律作为控制网络行为的主要工具的学者也承认，每当法律受到互联网的全球性和技术新颖性的挑战时，新的参与者和工具，如在线中介和新软件，都可能在规范网络行为的过程中发挥作用。18还有学者更明确地认为需要积极引入新的监管参与者和工具，通过使用技术完善网络中的架构控制机制。19

布坎南(Ben Buchanan)在研究中提到网络空间中国家安全监管困境的存在。通过允许民族国家以不进行暴力武装侵略的方式相互攻击或监视，网络环境中的安全困境比在核武器中的生存威胁要小。但是，出于同样的原因，它扩大了国家产生的网络不安全的范围，并使新形式的网络不安全活动更加频繁。20事实证明，有必要构建一个全球网络治理的互动模式，鼓励不同主体之间对话、信任和参与。我们也要认识到，治理模式的转变过程需要时间，要能够在文化上改变那些根深蒂固的结构和理念。 2020年9月 24 日，欧盟委员会提交了欧盟数字金融战略，这是一个计划路线图，并附有一系列立法提案。该举措是欧盟委员会“塑造欧洲数字未来”更广泛战略的一部分，旨在采用最新技术(如在线平台)建立法律框架，加强对网络领域和金融服务领域的监管。21

4． 网络中的文化和意识形态安全

习近平总书记在全国宣传思想工作会议上强调“宣传思想阵地，我们不去占领，人家就会去占领”22。网络空间的发展还渗透到一个国家的文化和意识形态领域，使得不同领域的问题相互交织，进而形成更加复杂的网络文化安全威胁。

在错综复杂的国际形势中，一些国家会借助互联网的流动性和渗透性推销自己的价值观念和意识形态，更有甚者把网络空间当作推行文化霸权主义的主要渠道，进而影响一个国家的文化发展。有学者明确提到，美国凭借自身的技术、资本、信息和话语等优势，正在互联网空间对中国进行一场前所未有的意识形态战略攻势。这种攻势具体表现为：以核心技术为支撑实施网络渗透；以资本优势为主导进行网络策反；以信息强权为利器开展网络舆论围攻；以话语霸权为载体强化网络宗教传播。23因此，我们要特别警惕这些负面信息、虚假事实等逐渐渗透于民众思想，侵蚀主流意识形态的权威性、主导权和话语权。

1 参见阙天舒、莫非：《总体国家安全观下的网络生态治理——整体演化、联动谱系与推进路径》，载《当代世界与社会主义》2021年第1期。

2 Graham Burchell, Colin Gordon & Peter Miller, The Foucault Effect Studies in Govern-mentality, with Two Lectures by and an Interview with Michel Foucault, University of Chicago Press,1991, p. 102.

3 黄志雄、潘泽玲：《〈网络空间信任与安全巴黎倡议〉评析》，载《中国信息安全》2019年第2期。

4 参见徐龙第：《网络空间国际规范：效用、类型与前景》，载《中国信息安全》2018年第2期。

5 周长青：《8个维度塑造网络强国》，载《信息安全研究》2021年第9期。

6 参见徐培喜：《全球网络空间稳定委员会：一个国际平台的成立和一条国际规则的萌芽》，载《信息安全与通信保密》2018年第2期。

7 NATO, European Union Experts Review Cyber Defence Cooperation, https://www. nato. int/cps/en/natohq/news_172157. htm? selectedLocale=en, visited on 2021-05-15.

8 参见唐士其：《主权原则的确立及其在当代世界的意义》，载《国际政治研究》2002第2期。

9 Harriet Moynihan, The Application of International Law to State Cyberattacks: Sover-eignty and Non-Intervention, https://www. chathamhouse. org/2019/12/application-internation-al-law-state-cyberattacks/2-application-sovereignty-cyberspace, visited on 2020-05-20.

10 Michael N. Schmitt & Liis Vihul, Respect for Sovereignty in Cyberspace, 95 Texas Law Review 1639 (2017).

11 Gary P. Corn & Robert Taylor, Concluding Observations on Sovereignty in Cyberspace, Cambridge University Press, 2017, p. 207.

12 参见王军：《观念政治视野下的网络空间国家安全》，载《世界经济与政治》2013年第3期。

13 Brett Williams, Cyberspace: What is It, Where is It and Who Cares? https://www. armedforcesjournal. com/cyberspace-what-is-it-where-is-it-and-who-cares/, visited on 2020-03-10.

14 Robert Jervis, Cooperation under the Security Dilemma, 30 World Politics 167 (1978).

15 参见赵子鹏、张奇：《解读重大勒索攻击事件下的网络安全态势及应对》，载《中国信息安全》2021年第6期。

16 张涛：《拜登喊话：严重网络攻击将引发现实战争！》,http://k. sina. com. cn/article_7517400647_1c0126e47059018oit. html,2020年12月30日访问。

17 David R. Johnson & David Post, Law and Borders: The Rise of Law in Cyberspace, 48 Stanford Law Review 1367 (1996).

18 Jack L. Goldsmith, Against Cyberanarchy, 65 The University of Chicago Law Review 1199 (1998).

19 Joel R. Reidenberg, Lex informatica: The Formulation of Information Policy Rules through Technology, 76 Texas Law Review 553 (1998).

20 Ben Buchanan, The Cybersecurity Dilemma: Hacking, Trust and Fear Between Nations, Oxford University Press, 2017,pp. 107-108.

21 Christian M. Stiefmueller, New Frontiers in Cyberspace-Recent European Initiatives to Regulate Digital Finance, https://link. springer. com/chapter/10. 1007/978-3-030-80840-2_3, visited on 2022-03-20.

22 参见习近平：《胸怀大局把握大势着眼大事 努力把宣传思想工作做得更好》，载《人民日报》2013年8月21日第1版。

23 参见刘建华：《美国对华网络意识形态输出的新变化及我们的应对》，载《马克思主义研究》2019年第1期。