第1章 序言 城市管理认知的历史激荡与窥望

马卫红

离开了城市生活和城市社会，人类文明的进步将不可想象。这是列斐伏尔在《空间与政治》一书中表达的意图，强调了城市对人类文明的重要影响。在人类历史长河中，城市经历了发展、衰败与复兴的循环。两次世界大战对城市的破坏极为严重，第二次世界大战后城市重建与扩张，又迅速成为人类生活舞台的中心。人类在城市继续缔造她伟大的成就，充分展现她的想象力，表达和释放她的创造力，以最深远而持久的方式重塑自然。[1]21世纪更加是城市的世纪，城市始终是反映时代并照耀未来的镜子。[2]

城市发展的速度在加快，城市被塑造的方式也不断改变。信息技术、空间、资本等都在对城市进行塑造。城市的时尚化、文化创意、环境更新、消费娱乐中心设计等，成为城市升级战略的重要内容。如今的城市看上去更具有创新精神、充满活力和创造力，但生活于其中的人们体验到的幸福感和归属感并没有因此而大增。尽管倡导城市发展多样性之声不绝，但无论是新兴城市建设还是旧城市更新，仍然是突出经济的功能。比如，文化创意虽然为城市添加了文化元素，但终究是为提升城市吸引力和城市形象服务，使城市更容易成为各种大型活动的首选之地。

技术的变革插上资本的翅膀，带来了城市组织的多样化，原来简单的自然秩序变成复杂的、需要理性对待的秩序，促进了城市社会的多元化发展与分化，增强和扩大了自由的程度与范围。城市的这些变化对我们的生活带来了怎样的影响？未来我们的城市生活会更好吗？哈维提醒说，资本的推动给城市带来的不是福祉而是危机。城市走到今天，应该注意避免“时空修复”带来的伤害。[3]

如何避免这种伤害？现有的理论资源可否为我们提供答案？城市研究有着丰富的理论资源和经验素材，众多学科领域的最前沿议题都是围绕城市展开的，由此形成的各种对城市的概念认知反映在城市的实践中。同时，城市的实践又推动新的认知的发展。我们发现，这些对城市的概念和认知彼此是不相通的，任何一种单独的知识或观点都难以提供一个满意的答案。城市是一个多元的社会，需要良性秩序支持运转。这种秩序不会自然生成，因为，自由民主条件下盲目的自主决策会导致强制和不自由的环境，[4]而管理则是促成经济和社会自由而有尊严地发展的催化剂。[5]我们当今的城市需要管理，这种管理必须扎根在社会价值、道德观念和理性问责之中。只有这样，才能获得社会和政治上的合法性。城市管理还需要探究城市进程的根源和本质。那么，哪些重要议题对此有帮助？这是本书尝试要探讨的事情。本书以较为综合的方式思考城市管理，汇集不同流派学者的观点，目的是重新推动对城市管理的思考，唤起城市管理研究的热情。

本书为何以城市管理为焦点

对于理解城市而言，城市管理十分重要。因为城市管理是城市良序运转的基础，城市管理的好坏，在很大程度上决定了城市的繁荣或衰败，甚至决定了一个国家能否延续发展。更为重要的原因是，城市以惊人的速度变化着（增长或是衰落），关于城市管理的理论也在不断地壮大，但是近年来出现了一些明显的趋势：其一，以“城市管理”为基本概念的理论的重要性逐步下降，这是因为对管理主义的批评，通盘否定了“管理”在城市发展中的积极作用；其二，把城市作为现实的问题来分析，忽略了城市的历史性，缺乏基于知识利用的历史性分析；其三，对城市社会流动性的认识不足，尤其是对城乡之间的流动性的分析往往立足于城乡二元分野的视角，缺乏整体性和一体化的认知；其四，日益强调细碎化的基于个人身份的建构，缺乏对各种影响因素的综合理解（如行政过程的政治化、城市政府的回应性与邻避冲突扩散等）。由此带来的一个理论挑战是，在流动的后现代城市社会，城市管理以什么样的机制和方式进行更为有效？

此外，本书以此为题，也有意回应当前城市管理被城市治理取代的危机。很多学者提出论断，城市管理已经转向城市治理，并以城市治理的话语取代城市管理的思想。重塑政府的新公共管理思想为市政管理提供了公共管理的参考路径，但是公共管理不等于城市管理，治理理论的兴起也不足以取代管理理论，这是因为治理处理的是相应边界内多元主体协作的任务，管理还处理跨边界的任务。一个明显的例证是，治理理论中存在“元治理”问题，元治理本质上是对治理理论的反叛与否定。确切地说，传统偏向市政管理的城市管理要走向广义的城市管理，而不是让位于城市治理。城市管理有更为综合的视角和维度，包括政治、经济、社会等方面的管理。本书所收录的各种理论都是在上述方面拓展城市管理的内容。

从广义上说，城市管理比以往更为重要了，如建设创新型城市、创意城市、品牌化城市等理念流行，更加需要发挥城市管理的跨边界协调作用。当然，由于产业结构和社会结构的调整，城市管理的机制和方式确实已经发生了很多变化，但是这种变化并不能简单地以“治理”代替“管理”进行理论解释和指引城市实践。虽然听起来城市管理是极为老套和过时的概念，但是它的确在一定程度上抓住了城市的命脉。

最后，城市越来越复杂，全球性与地方性交互存在，社会和文化的多样性特点越来越突出，仅从一个视角思考城市管理是可行的，当今的城市管理需要从多种角度去理解。在长期的教学和研究过程中，我们深感城市管理方面缺乏系统综合地梳理多种相关理论的书籍。当然，从某一个角度研究的优秀著作或教材不胜枚举（如本书每章写作中所参考的专门书籍），但是这些研究并不利于我们全面了解和把握城市管理的根源和本质，也不利于帮助学习者形成该主题相关的理论谱系。

从前，我们过于强调从不同的侧面了解城市，现在我们需要综合。我们需要学会将这些不同理论观点看成打开同一建筑不同之门的钥匙，每一扇门都是进入这一建筑所必需的，而不是将之看成不同的学科、不同的观点，分而传授。正是在此种意义上，城市管理需要综合看待和处理不同侧面的议题。所以，本书就是从不同的角度对城市管理进行探讨。

本书选择各种理论的标准和原因

城市研究汇聚了庞大繁杂的学科门类，与城市管理直接和间接相关的理论有很多，而且在不断增多。我们在挑选与城市管理相关的理论时主要考虑关系最为密切的学科，如经济学、社会学、政治学、城市规划学、城市地理学等。本书的目的不在于汇总关于城市管理的理论，而在于将现今已经研究或者可用于研究城市管理的各种重要理论进行归纳综合。这是一个宽泛而宏大的问题，有很多可能的选择。但本书希望能有“一叶知秋”的效果，即通过本书选取的理论，对综合理解城市管理做出尝试性探索。

本书基于以下理由选取重要理论。首先，理论对与城市管理相关的诸多问题做出了重要的推进。即使创立者并没有明确地把他的理论与城市管理联系起来，但其理论对城市管理极有启发，值得进行讨论与挖掘，那么这样的理论不应该被遗忘。例如，新马克思主义城市学流派的理论在很大程度上并不解释城市管理，但是它讨论的现代城市兴起的形式及其根源对城市管理所产生的影响不可忽视；再如，一些理论探讨权力对城市管理有重要的影响，另一些理论讨论后现代性和流动性特征突出的社会框架对城市管理的影响越来越显著。虽然这些理论有明显不同的侧重点，但是它们有一个共同的兴趣，那就是揭示市场机制发挥关键作用的城市所具有的各种特征，而这些特征都预示着城市管理的需求及其变化。

其次，理论的深度。这些理论有助于理解一些重要的问题，在后面的内容中会详述。每一种理论流派都拥有一种知识路径，界定了一些核心概念，以及这些核心概念之间的关系。有些理论虽然并没有直接讨论城市管理的问题，但是对社会结构进行了深入的研究，而城市管理正是嵌入社会结构之中的。尽管理论本身没有给出城市管理的任何假设或命题，但是我们在这些理论的基础上完全可以提出切中要害的假设或命题。

最后，理论的相关思想仍然能激起学界对当代现实问题的分析兴趣。学者们在研究当代现实问题时，经常回到理论的经典文本，因为这些理论思想能够为我们今天的讨论提供有价值的信息。每一种理论范式都是一套思想观念和看待问题的方法，它们的价值在于其开放性和包容性。本书选择的理论对城市管理中一些重要问题和现象的分析有着重要的指引作用。例如，技术在城市管理乃至整个社会都是一个耀眼的“宠儿”。技术变革的作用不是一个新的问题，但是对于城市管理而言我们需要关注哪些问题才是值得重新思考的。选择就意味着取舍。本书并没有收录所有城市管理相关的理论，而是经过精挑细选的。我们首先选择多种经典译丛加以考察，判断这些翻译出版的城市研究著作是否符合本书的议题，因为经典译丛是同行学者经过一轮挑选的著作，值得信赖。我们从中挑选最有学术影响和实践影响的理论流派，即新马克思主义城市学流派、城市权力流派、城市正义流派、管理主义流派、城市治理流派、信息技术流派和生态城流派。当然，这些流派的理论有时候会有交叉，如新马克思主义城市学流派的理论与城市权力、城市正义流派的理论有不同程度的交叉。但是，这并不影响它们成为特色鲜明的独立派别。本书各位作者对某种理论进行详细的介绍，并提出他们自己的见解。因此，阅读本书时无须借助其他章节，读者便可以在一章中获得对某些理论的完整理解。

各种理论对城市管理的启发

为便于阅读者掌握本书所选取的各主要流派的核心观点，本节对后面各章的主要内容做简要介绍。

（一）新马克思主义城市学流派

马克思主义并没有专门研究城市的论述，即便有论及城市的内容，也是作为背景服务于马克思对资本主义生产关系的阐述。但是，马克思主义有关人类历史趋势的理论暗含着对城市产生和如何运作的理解。以列斐伏尔、哈维、卡斯泰尔为代表的新马克思主义城市学流派相继挖掘了马克思主义潜藏着的城市理论。卡茨纳尔逊在《马克思主义与城市》一书中对此进行了系统梳理，并进一步升华。

列斐伏尔首先打破了马克思主义在城市研究方面的沉默，开启了新马克思主义城市学的先河。列斐伏尔试图为后工业城市确立一个分析框架，不仅提供了一种城市编年，还进而发展出一个空间理论，将对国家的分析、政治在塑造人的城市意向中所起的作用通过飞机场、高速公路、郊区等对历史中心和集合城市的解构引入城市研究之中。这意味着列斐伏尔跨越社会进程-社会关系框架，赋予空间关系独立的决定性的中心地位。

哈维是新马克思主义城市学流派的集大成者，不仅继承了列斐伏尔的空间理论，并且以更深邃的思想发展了城市空间理论，他提出的城市意识、城市镜像等观点似一盏明灯，照耀着后来者前行的路。哈维的《社会正义与城市》是将资本主义社会进程和空间形式统一起来的行动指南。哈维强调，现代城市首先是一个资本主义城市，直抵资本主义生产方式的本质。空间发展的不平衡与不平等是资本积累和流动的首要条件，因此，必须结合资本的城市化来理解城市。资本主义创造了城市，也造就了一种折射其复杂现实的城市意识。然而，这种意识使人们的注意力偏离了支撑城市生产和功能的资本主义生产方式，以至于人们对资本主义生产方式的剥削性和不平等性失去了警惕。这是当今资本主义社会秩序的大秘密。

卡斯泰尔主要关注城市运动的研究。他认为，20世纪的新城市社会运动是城市空间与国家干预主义之间产生新关系的反映。城市运动成为一个强有力的、有前途的、反资本主义工人阶级斗争的场所。城市斗争是独立于特定阶级的组织，也有可能形成跨阶级同盟。消费成为资本主义的支点，以集体消费为基础的社会分工越来越摆脱传统的社会结构，成为一种独立的力量。卡斯泰尔的重要贡献在于，一方面，为已经衰退、趋于崩溃的传统工人阶级尝试寻找新的有力量的替代者；另一方面，指出新城市社会运动超越传统以阶级为基础的斗争，形成独立的社会力量。更重要的是，在对马克思主义的修正中，消费被赋予和生产同等的价值。

列斐伏尔、哈维和卡斯泰尔的思想展现了“走向重新空间化马克思主义”的三个主要风景区，这三个风景区实际上属于一个统一的风景地带。首先，三者之间是继承和发展的关系。列斐伏尔的思想是哈维和卡斯泰尔的思想的重要来源和灵感所在，哈维和卡斯泰尔的思想是对列斐伏尔思想的继承和发展。其次，三者之间特别是哈维和卡斯泰尔之间存在思想对话。卡斯泰尔的市民创造城市的观点就是对哈维城市意识的观点的回答。

卡茨纳尔逊通过提出三大谜题，重构了马克思主义城市理论。他从历史转型、历史主体、工人阶级衰退与重构为马克思主义城市研究寻找大历史观的理论基础，并明确了马克思主义城市研究的基本前提和基本方法。

新马克思主义城市学流派对城市进程的根源和本质进行了犀利而深刻的剖析，卡茨纳尔逊又帮助我们在历史的长河中对城市进行定位。卡茨纳尔逊认为城市在封建主义的灭亡和资本主义的兴起中具有关键作用，这种作用反映了20世纪后期的资本主义不是线性发展的，而是处于不断重构的过程之中。马克思主义的理论优势在于它拥有一系列关于历史发展主要道路的概念和假设，其理论核心是主张现代城市的核心组织元素是生产方式，并通过生产方式这个概念寻求塑造世界未来的道路。城市发展在时间上与从封建商业到工业资本主义的发展步调一致，今天的城市形态更是与金融贸易资本主义的发展紧密相连。

当然，卡茨纳尔逊的重构马克思主义城市理论也有值得商榷的地方。比如，他对第三大谜题“大多数西方工人阶级在资本主义中默许顺从”的解读，马克思主义认为资本主导的自由市场以貌似中立的方式控制城市，实则是在暗中运行的规则，很容易使人迷惑，所以才有卡茨纳尔逊所感受到的工人阶级认同感的降低。但是，从同期发生的另一个事实来看，工人阶级的非政治化不一定是因为资本家的收买或资本家改变了分配方式，更为可能的原因是，随着社会的进步和经济的发展，工人已经不再是传统的体力劳动者，而是受过高学历教育的知识工作者。他们并不觉得自己是无产者，也不认为自己受到资产阶级的剥削。可见，工人阶级自身属性的变化或许是更为根本的原因。

新马克思主义城市学流派的研究对城市管理的启示主要表现为资本创造了城市，却不能管理城市。资本主义生产方式的转变产生两种影响：其一，将工作场所和家分割开来；其二，将政治斗争从工作场所转移到居住场所。由于工作场所的生产特征逐步模糊，甚至在伦敦、纽约等大城市里已经消失，取而代之的是金融、贸易、服务等产业关系，并因为“大多数西方工人阶级对资本主义的默许顺从”，工作场所的政治斗争已越来越不可能。但是，围绕居住场所形成的新的空间不平等、不正义逐渐成为主流的斗争领域。西方邻避运动以及各种都市运动的持续性和广泛性都对这一点做出了佐证，从而揭示了资本如何界定了政治和社会行动者在工作场所之外、在居住区内以消费为特征的新的群体认同。该理论对这些变化原因的解释，以及对斗争趋势的判断，可以使城市管理者明白冲突的根源以及产生领域，进而通过公共政策和政治协商进行调节。

（二）城市权力流派

20世纪50～60年代兴起的社区权力研究对城市政治学的发展起到重要深远的影响。它关注的核心问题是谁控制了城市以及采用什么方式。社区权力研究前后出现过两波研究高潮：第一波是精英主义与多元主义之争，第二波是增长机器论与城市机制论之辩。

亨特是把社区权力研究引入城市权力研究的第一人。他在《社区权力结构》一书中对亚特兰大的城市权力分配情况进行了详细研究。他发现，亚特兰大并不存在如当时人们所设想的那样有一个权力层级系统或权力金字塔结构，而是只有一小撮群体在亚特兰大掌权。亨特据此提出精英主义。与亨特不同，达尔确信权力的性质和控制形态发生了本质的变化，但对精英主义权力观不敢苟同。他考察了纽黑文的一系列复杂变革，发现当地存在一个多元分散的权力体系，纽黑文的上层阶级并不是以商界精英为基础，商界精英对政治权力比较冷漠，而政治权力在纽黑文仍然占据重要地位。达尔把这一权力体系特征概括为“从累积性不平等到分散性不平等”。

增长机器论认为空间形成与土地交易在“谁获得什么”这一问题上起关键作用，这一思想受到了马克思主义的影响，并且用“交换价值”和“使用价值”搭建的理论框架更加明显地体现了马克思主义的理论色彩。莫洛奇和罗根认同精英主义的基本观点，也认为城市中存在精英团体。城市就像一部机器，主要目标是自我服务，追求增长是其本性使然。土地开发商与房产经纪商、银行家、律师、大企业家等关键行动者组成的联盟影响城市发展的途径不是直接参与决策，而是营造一种意识形态，间接对城市决策产生影响。

城市机制论考察了城市所属区域的政府和市场，看到了增长机器中某两个群体之间的联合，如政府与商业集团的复杂关系。城市机制理论的出发点是试图填平精英主义和多元主义之间的理论沟壑。斯通认为，城市经济发展或城市分配中虽然有联盟在政策上起主导作用，但这些联盟的影响并不像精英主义所讲的那样，由上而下全面控制城市，那些不在联盟内的团体或成员，只要能够掌握议题并进行有效动员，也有相当宽广的空间可以反制联盟。所以，斯通认为城市机制更为重要，它可以在复杂社会中促使重要的任务得以完成。城市机制论不再局限于将权力看作一种单向的控制权，而是把它看成具有社会生产性的互动机制，这一转变为城市权力研究打开了新思路。

我们会发现，四个经典理论彼此之间的批评多于对话。这主要源自权力本身具有多面性，从而使四种理论没能在同一个问题上展开讨论。无论是亨特和达尔，还是莫洛奇和斯通，他们的研究发现并不具有可比性。亨特关注的根本点是谁对政策决议具有说“Yes”或“No”的权力，他不关心谁参与了具体决策过程；而达尔关注的焦点则是谁在具体决策过程中具有影响力。两者的差异在于，一个有权力的个人或团体不一定参与具体决策过程，同样，参与具体决策过程的个人或团体不一定有权力。

莫洛奇和罗根的贡献在于，为多元主义和精英主义主导的辩论带来新的视角，关注城市决策中谁得到了什么。但这一关注点受到较多批评，批评者认为，城市中存在“幸运一族”，他们的获益是源自别人的行动，而他们自身并没有有意为之。这群人不能算是“有权力者”，但他们是“获益者”。所以，从谁获益的角度去分析权力是不确切的。因此，斯通在考察城市权力时，又转向了城市联盟的合作问题。

社区权力理论争论的关键是在政府权力是否衰退、政府处于被动还是主动状态、权力是静态的还是动态的等方面。城市权力观的变化呈现权力演变的显著趋势——走向开放性，并且经历了复杂的发展过程，即从以政府权力为主的传统社会，到复杂性和差异性并存的现代社会；从以政治权力、经济权力为主，到多元权力主体之间相互依赖、相互制衡的权力格局。城市管理者要充分认识到这种开放性。

在一个更加开放多元的环境中，我们需要考虑人们为什么要在一起、为什么会受到某些影响，尤其是出于社会性的需要而凝聚在一起，比如安全感、经济福利、情感满足等，这类人们常常没有意识到的“社会性嵌入”因素对开放性环境中的权力再生产可能会产生重要影响。城市权力的向下渗透和向上兼容都是相对的，恰恰体现了权力的限度以及权力边界其实没有那么清晰，很难说哪个主体更有权或更无权。社会分工的精细化更加快了权力分化的进程，在这种情况下，“我们如何共同行动”就成为开放性社会中城市管理的一个重要问题。

（三）城市正义流派

困扰都市人的诸多问题表明，城市化进程中人与自然、人与人、精神与物质之间各种关系是失调的。长期的失调，必然导致城市活力的丧失乃至文明的衰退。城市史研究提醒我们，一个没有道义约束或没有市民属性的城市即使富庶也注定萧条和衰退。正是在这个意义上，城市正义的讨论持续升温。城市正义讨论的核心点是两种城市对人们生活的影响，这两种城市分别是可见之城与隐形之城。城市正义是秩序的基础，如果没有正义，不公平感就是驱动所有人追求社会变革的最有力的因素。公共的正义观构成了一个良序的人类联合体的基本宪章，这是非书写的宪章，是人们心中的宪章，是最基本的价值观。诸多重要学者对正义做过经久不衰的论断。罗尔斯《正义论》的出版掀起当代西方政治哲学讨论正义的大浪潮。在此之后，几乎所有的政治哲学文献都是对罗尔斯的回应，参与论战的有新马克思主义者、自由主义者、社群主义者、后现代主义者等。

新马克思主义者因为把正义思想的讨论跟城市联系起来，所以成为城市正义讨论的主力军。新马克思主义深入正义问题背后，探究其后的物质生产根源与经济社会动因。以列斐伏尔、哈维、卡斯泰尔、索亚等人为代表的新马克思主义学者认为，没有空间正义，也就没有城市正义。城市正义是城市空间生产和空间资源配置中的正义性问题，是社会正义在城市空间和城市问题上的投射。城市的非正义，源于城市地理差异和空间资源配置的不平等。新马克思主义空间批判视角的引入，拓展了城市研究的视野，使对正义问题的思考和探究具有了空间维度。空间思维越来越多地介入有关人权、社会融合与社会排斥、公民权、民主、贫困、种族主义、经济增长和环境政策等重要公共话题的讨论。正义之城作为一个概念，引领了思考和处理城市问题的全新和必要的方向。

在城市正义探讨与城市管理实践结合方面，费恩斯坦是最佳代表。他于2010年出版《正义城市》一书，探讨以城市正义作为核心指标，对纽约、伦敦和阿姆斯特丹三座城市的公共政策制定及其效果进行了评估。费恩斯坦认为，在城市语境下，所谓的正义包含了平等、民主以及多元性三个要素，所要论证的是正义产生的影响以及正义应该如何推动公共政策的制定。在该书的结论部分，费恩斯坦提出了指导规划和政策的原则清单，以秉承公平、促进多元性和推进民主为原则，包括为低收入家庭提供住房、为满足公共利益的需要而进行的搬迁应基于自愿原则、保证低收入人群充分享受公共交通工具的权利、混合居住、公共空间共享、规划应有广泛的协商等内容。

总的来说，该流派的探讨提示城市管理者，城市正义是社会正义在城市空间和城市问题上的投射，是均衡统筹城市秩序与城市发展的一个重要的价值范畴。人们可能无法就绝对的正义达成共识，但对现实生活中的非正义现象却很容易感知。因此，城市管理可以从城市生活中显而易见的非正义现象入手。城市的非正义现象主要表现在贫困与社会排斥、城市开发的正当性危机、居住空间分异以及种族冲突等问题上。理性商谈和社会运动是走向正义之城的两种路径。如果不能通过理性商谈使非正义现象得到缓解，就会通过社会运动来实现。

（四）管理主义流派

管理主义是专门针对政府官僚体系改革的理论。从政治与行政二分开始，行政组织的管理效率就是一个重要的理论和实践问题。随着行政在一定程度上从政治中抽离出来，行政本身最重要的一项任务和目标便是制定更有效的执行政策。古典管理主义理论家泰勒的科学管理思想对整个管理学界产生了非常重要、深远的影响，而行政管理领域是滋养这一思想的土壤，行政组织的效率从一开始就是人们追求的重要目标。此后，伴随着新公共管理运动在西方国家的兴起，管理主义这一概念被提出，并以不同的名称出现，如“政府再造”“企业化政府”等。尽管名称不同，但其核心均包括重视市场机制、主张公共物品供给的市场化、强调效率与效果、引用企业管理的方法到政府内部、政府行为以“顾客为导向”等。

管理主义注重行政理性，强调提高行政工作的效益、效能和效率，主张尽可能将公共产品与服务交由更有效率的市场来提供，从而减少政府的职能和财政开支，使政府变得更加精简和有效。以强调效率为核心的管理主义在增强政府的回应性、提高政府的管理效果和能力方面起到一定的积极作用，新公共管理强调的“顾客导向”“成本与效果”理念在一定程度上适应了当时的情景要求，这也是它获得很多政府追捧的现实原因。然而，对市场的过分迷信使得一些公共物品的提供丧失了应有的公益性。对此，黑川纪章精辟地评价，当今官方改革的视角不应该是从公有到民有，而应该是从公有到共有。[6]

管理主义在城市社会的运用其实是市政学的当代表现。它的三个核心点是强调商业管理风格、顾客至上和市场竞争的改革取向，在城市管理实践中留下的产物是政府绩效评估和政府购买服务。管理主义在一定程度上提高了行政组织效率，也把作为城市管理主体的政府引向了新的危机。首先，管理主义将管理引向了服务，使服务替代了管理、效率替代了责任。这种操作的结果是，通过各种市场化服务机制使政府行政合法地脱责，但缺乏对管理、服务的认真思考。其次，对竞争机制的青睐，使同质性竞争大量存在，造成空间分割下的重复投资和浪费公共资源合法化。彼得斯曾经指出，竞争是以市场为基础的改革思想，但是，建立许多相互竞争的公共组织会带来难以协调和政府缺乏凝聚性等问题。[7]最后，把对公共组织自身的管理等同于城市管理，这是错误的；把城市管制等同于城市管理，同样是错误的。官僚作风应该被批判不等于城市管理应该被否定。官僚作风是指忽视了公共机构存在的社会功能，它不是为了自己而存在，而是为了满足特定的社会目的而存在。此外，公私合作项目意味着风险由公共部门承担，也就是由纳税人承担，而私人部门获利。公众似乎对这种风险并不在乎，此类项目很容易获得民众支持，尽管这些项目的直接收益并不覆盖其所在的具体辖区。民众为何会这么容易就支持公私合作项目呢？人们对此的信心来自哪里？这需要引起重视和思考。

（五）城市治理流派

治理理论作为公共行政学的新思潮，兴起于20世纪90年代。治理理论的谱系发展主要有两条路径：一方面，20世纪后期的大西洋福特主义和西方福利国家危机，以及全球化带来的种种变化与冲击，使西方国家出现了许多经济社会问题，在经历了市场失灵和政府失灵之后，他们试图寻找“第三条道路”来解决这一系列问题，而治理因其多主体协同合作的核心要义，不同于以政府或者以市场为主体的单一的管理方式，成为西方各国领导人新的选择；另一方面，由于全球化进程的加快及发展中国家日益成为世界发展的中坚力量，一些援助性的国际组织尝试以第三方组织的身份来促进或者援助这些国家的政治经济发展，他们以治理这一意识形态较弱的管理方式去帮助发展中国家进行社会改革，也使治理理论的实践得到较大发展。

治理被定义为个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并通过采取联合行动得以持续发展的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动过程。

城市治理是治理理论在城市公共事务管理方面的应用。发达国家的城市政府改革方向是从强调城市管理向强调城市治理转变。从城市管理到城市治理既是城市政府职能的深化和发展，又是政府管理方式的巨大转变。传统的城市管理强调集权、服从、高效、强制和规范等传统官僚制的管理手段与理念，而城市治理则主张地方分权化改革、强调公私部门伙伴关系、实行多中心治理体制、注重城市治理法治化、推进市民参与民主治理等。

不少学者对城市治理的类别进行研究。比如，皮埃尔结合城市的制度维度，根据广泛多样的城市治理目标将城市治理归纳为四种模式，即管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式；埃兰德提出城市伙伴制治理模式；彼得斯在《未来的治理模式》中也提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的四种治理模式，即市场模式、参与模式、弹性模式、解制模式。

城市的地位和重要性迅速上升，城市政府、城市中的社会组织和公民在城市发展的过程中发挥着越来越重要的作用。在此种情势下，不难看出，城市治理的兴起也得益于经济全球化进程的推动。城市治理内涵越来越宽泛，不仅是指城市内部政府、市场与社会等多方面的互动，也包括城市各级政府之间横纵向的协同合作，以求共同促进城市健康发展的过程。

（六）信息技术流派

信息技术不断改变着城市的物理样貌，也改变着城市人们的生活方式、改变着城市管理的思维和手段。信息技术如何改变时间、空间和人的行为，进而对城市管理产生深远影响是城市研究中的持续热点。早期学者们关注的是新兴科技如何影响城市的经济和社会结构，如卡斯泰尔的《信息化城市》、米切尔的《伊托邦》等，他们预言了一个基于全球互联网的“地球村”。随着移动互联技术的进一步发展，全球范围内不少城市都在尝试利用这些新技术在更深层次上和更大范围内改变城市与社区生活，于是“数字城市”“智能城市”“智慧城市”等概念应运而生。

信息技术革命与城市建设、城市管理融为一体，大概经历这样的发展路径，即信息产业—信息经济—信息空间集聚与分散—城市结构变化—信息交往与依赖—数字之城、智慧之城。在数字城市阶段，信息技术主要推动的是政府部门之间的信息化和互联互通，把部门内部管理平台和管理方式由传统模式转变为数字化模式，以提高政府管理效率。在智慧城市阶段，信息技术主要是推动政府作为一个整体在其内部和城市管理对象之间进行数字化和互联互通，整合企业和社会其他资源，使市民生活在信息化城市中更加便利。信息技术促使理念、手段和方式发生改变：理念上，从以城市管理者为中心，转变为以市民共管为中心；手段上，从以人的管理为主，转变为以制度、技术、数据的管理为主；方式上，从以事件驱动的城市管理，转变为以“事件+趋势”驱动的管理。信息技术对生活空间也产生了影响，即数字革命之后的住所将实现生活、工作一体化，人们有了更加灵活的工作安排和空间布局，同时也使雇主成为最大的受益者，但对于工会和政府来说，这使他们的监督更加困难。

在智慧城市方兴未艾之时，已有学者开始反思信息技术的强势崛起及其后果，尤其对智慧城市建设过程中的“技术至上主义”表示担忧。他们疑虑智慧城市建设在现阶段更像是由少数大型公司和部分地方政府一厢情愿推动的商业会演，过于强调各类新兴技术带来的美好后果，而忽视了市民作为主要“顾客”的真正需求以及城市在信息化过程中可能存在的弊端。

另一点需警惕的是，不少标榜自己“智慧”的城市，实际上连智慧城市的准确含义是什么也没搞清楚。荷兰兹认为“智慧城市”概念暗含着这样一种假设，即信息技术能够自动地给城市形态带来正面的影响，或者说看似非常和谐的高科技未来。然而，对一些所谓“智慧城市”案例的考察却表明，实际情况是优先考虑信息商业的利益，刻意掩盖了日益增长的社会分化的问题。荷兰兹由此认为，智慧城市的建设应该从人以及人力资本的平等着手，而非盲目相信信息技术本身能够自动地改变和提升城市。汤森也认为，在智慧城市建设中最重要的部分是应该留给与之联系最密切的公民。

此外，智慧城市面临着许多自身以及外界因素的挑战。一是关于智慧城市的漏洞。城市及其基础设施是人类建立的最为复杂的系统，一旦同样复杂的信息处理系统与它们交织在一起，只会成倍地增加产生漏洞的概率以及发生不可预知的相互作用。二是关于智慧城市的脆弱性。智慧城市所依赖的技术手段越多，那么它就越脆弱。三是关于智慧城市的监控问题。四是顶层设计适配问题。巨大的复杂性和风险性决定了智慧城市建设需要顶层设计，但是建设智慧城市过程中有许多不确定性因素。

信息技术的兴起对城市管理最大的挑战是信息分散化，信息被不同的个体和组织掌握，不同的个体和组织对何谓有价值的信息的认识存在差异，如何形成社会共识，是城市管理者面临的最大挑战，可能撼动城市管理者的合法性地位。信息技术的兴起对城市管理最大的启示是，今后的城市管理信息是最重要的，而控制将变得越来越不可能。在当今世界，数据很多、资料繁杂，但数据不等于信息。如果要让数据转变为有意义、有价值的信息，技术不是关键，专门的知识才是利剑。城市管理者需要思考的是如何获得有价值的信息、这些信息从哪里来、意味着什么、如何流动等，进而明白决策的重心所在，并能充分依赖专门的知识做出恰当的决策。

以信息为基础的组织需要自律，而且强调个人必须负起建立各种关系和沟通的责任。同时，信息的提供者就是责任人，相应的一线决策权也同时被授予。以信息作为管理渠道，而不是以控制作为工具，可以避免城市管理的“二传手”现象，履行管理职责。智慧城市的重要价值不在于公共服务的便利性，而在于使有价值的信息以适应新时代的方式流转，使城市管理更能适应个体化、流动性的新社会。这样，城市政府就不再是“成本控制中心”，而转变成为“成效评价中心”。这一转变倘若发生，也就破解了恒久的效率与公平正义之间的现实冲突和矛盾。

（七）生态城流派

英国城市规划师霍华德于1898年提出的“田园城市”思想被公认为现代生态城市的原型。莱特提出“广亩城市”概念，抛弃传统的城市聚集模式和结构形态，强调真正融入自然乡土环境中，实现一种“没有城市的城市”。现代生态城市的概念由苏联城市生态学家雅尼茨基于1984年首次提出，强调人与社会、环境的协调发展，建设可持续的、生态健康的、高效和谐的人居新环境应成为未来城市发展的方向。

当代生态城市发展可以分为三个阶段。第一阶段从20世纪80年代至90年代初，生态城市的实践还非常少。第二阶段以1992年联合国颁布的《地球宣言》为标志，形成了可持续发展行动计划。随后，一系列生态城市实践在此议程的影响下启动，比如巴西的库里提巴、德国的弗来堡、新西兰奥克兰地区的怀塔科里。第三阶段是在2000年后，随着气候变化问题和城市化问题越来越引起全球范围的关注，生态城市建设也逐渐成为实现全球可持续发展的主要途径。

在建设可持续发展城市的实践中，环境变量和指标变得越来越重要，而经济和社会变量没有得到足够重视。学者提醒，强调生态环境发展的同时还需要考虑社会公平，比如，为了保护环境而牺牲人的发展权显然不是真正意义上的可持续发展，而是一种新型的不公平。在快速增长的城市世界中，可持续发展城市不是以环境保护为理由限制城市，而是让更多的人分享城市进步。因此，可持续发展城市还应该提供更多样化的生活方式与生活内容，从而创造更多的就业机会，形成更多的产业集群，真正实现生态、经济与社会的和谐统一。

从“田园城市”“广亩城市”概念到“绿色之城”“生态之城”概念的变化，体现了城市精神和理念的变化。从城市意义上讲，霍华德的田园城市是对城市的逃避，广亩城市也是反城市的。如果说田园城市是有限聚集，那么广亩城市则是反聚集；田园城市仍在强调某种合作，而广亩城市则是主张彻底的解放和自由。这种思想理念引发欧美中产阶级的郊区化运动，形成了以小汽车为通勤工具，低密度、分散化的城市发展模式。“绿色之城”和“生态之城”则是贴近城市的，强调可持续的城市发展格局。绿色运动包含四大原则，即生态主义、负责任的社会、基层民主以及非暴力运动。可持续发展理念在实践上强调社会、经济与环境的可持续以及三者的统一，使生态之城从自然转向了对社会、政治、经济共生关系的关注。

21世纪的城市将是文化创造的城市，是生态之城、创意之城。这种文化是伴随环境建设的文化，是人与自然、科技等和谐共生的文化。[8]在这种理念下，经济与文化不是对立的而是共生的。但是，理念好不等于实践就会好。由于经济的时效性和文化的长期性，在急于求成的城市管理者、追求经济目的的行动者以及城市间竞争加剧等各种压力之下，文化和经济的均态难以实现，最有可能的结果是文化被“经济”利用了，这对文化本身来说可能是一种摧残而不是传承和发扬。

（八）城市管理的重要命题

本书选取的几种理论流派都不同程度地切入了城市管理的三个基础性因素——权力、市场和社会规范——并对它们进行了细致的分析。因此，可以说城市管理的根本任务，就是分析权力、理性与市场、规范与传统等因素对于社会建构的影响。各种理论所展现的主要范式有：理性范式，关注的是制度设计，如管理主义；整合范式，关注的是共识，如城市治理；支配范式，关注的是权力，如新马克思主义城市学、城市权力；公正范式，关注的是参与，如城市正义等。

这些范式触及了城市管理中一个重要命题，即结构与能动性命题。如何看待结构与能动之间的关系是整个社会理论中争议最多的问题之一。城市管理的相关理论对此也存在分歧，有的偏向于结构，有的偏向于能动，亦即有的理论强调个体行动者的能动性，而有的理论强调行动者的行为处在结构的制约之中。比如，新马克思主义城市学流派更强调结构的制约，而管理主义、治理理论更加强调能动的作用，更加关注个人创造对于社会现实的作用。当然，这种二元倾向和划分也不是绝对的，新马克思主义城市学流派也看到了结构与能动之间的紧张关系，并对此有明确的认知，这主要体现在以新马克思主义者为代表的城市正义的讨论中，这一命题实际上揭示了城市管理中的理性与自由的关系。

长期以来，工具理性主义行为主导着城市建设。城市政府必须在追求经济至上的各类主体之间寻求平衡，甚至它自身也追求经济目的。但是，政府的公共作用不能仅限于这种平衡角色，它还必须秉承公善与正义的公共价值去决定什么行为是适当的，更需要追求公共精神和共有精神。[9]否则，城市将会走向彻底的拜金主义，城市政府也会因此失去它的社会合法性和合理性。

城市管理的变迁与机遇

本书各章意图帮助我们理解城市，理解城市管理的主导理念以及不同理念之间的潜在关联和张力。期待能够从中找到一些共同的脉络，以便为今后的知识积累、概念选择以及分析提供指导。

城市是一种历史现象，城市管理处于不断变化的状态中，挑战与机遇并存。城市社会的可控制性正在改变，最典型的表现就是技术使信息的流动和占有呈现多种形式和渠道。城市管理必须改变控制性的机制和方式，取而代之以信息为中心的管理机制和形态。在日益流动和多元的趋势下，相对稳定的结构关系被动态的结构关系取代，现今的城市更像一种“流态”的容器，它不是尚未形成稳定的结构，而是变化中的均衡就是它今后的常态。城市政府职能的变革通常只局限在行政机构自身的变迁，而如果把它置于当代城市管理的中心来看，政府行政机构自身的变革不只是内部组织管理问题，更是一个城市管理的重要问题。城市政府官员如何平衡各种不同的价值观，其自身的思想观念在变革过程中发挥了重要的作用。城市政府虽然面临来自外界的各种各样的压力，但是它仍拥有自由裁量权。政府对自由裁量权如何运用、基于什么样的价值观念使用自由裁量权，这些都是实践和理论需要关注的问题。

此外，需要认识到城市管理并非一个零和过程，对复杂的多元互动共存关系的辨析，有益于对城市管理的理解。随着现代公共领域的出现，各志愿团体得以提出关乎自身利益的措施建议，也激励了学者努力搜寻各种社会问题的信息。其中有两个问题需重视：其一，国家和社会并非此消彼长的零和关系，而现有的不少研究恰恰在强化这一误导性的认知框架，这是有害无益的；其二，社会知识不只是社会主体的知识，还包含国家，因为国家本就是社会行动者之一，在互动过程中它一方面接收社会反馈，另一方面也在影响社会认知，从而形成新的社会知识。所以，社会知识不是单纯地对“社会”的强调，而是对“共同”的理解式呈现。只有注意到这些，我们才能够提出一个有关城市管理、社会治理、国家治理的更为贴切的解释。城市是双向嵌入的，既嵌入国家又嵌入社会。秉承历史和个体经验来思考城市管理，这不是政府政策和规划所能做到的，而是人们生活经验和体验的反馈与沉淀，这样的视角对于反思现行城市管理大有裨益。

本书对综合性的城市管理理论的梳理也只是一种探索和尝试，而且是多种可能性中的一种探索。本书的尝试只是一个起点，也许并不能准确地把各种理论链接在城市管理的主题上，可能有重要的遗漏，但就上述重要的问题而言，本书所选的理论流派是贴切的。本书的撰写者不做封闭式的结论性评价，而是把它作为一个自由开放的问题，由阅读者和思考者遵循自己心中的基本问题去寻求多种可能的答案。

即便如此，本书仍有一个不可否认的价值，即通过这种方式促进各种不同理论的交流。社会科学研究的一个真实状况是，各种学派的学者都在与过去的理论传统对话，而彼此缺乏交流。我们期望本书能促进不同流派之间的交流，同时期待阅读者通过阅读本书，能够对各种理论进行创造性的利用。事实上，呈现在读者面前的这本书正是作者们创造性地再理解各种经典理论的结晶。本书从管理学角度思考城市管理问题，管理的综合性更需要综合的视野，本书的作者们创造性地，同时也是探索性地将各种理论统一到管理学的路径上。

最后，我们以列斐伏尔式的语言作为序言的结语：尽管这些流派或观点之间存在着联系，但是，这个总体并不是一个封闭的系统或一种完整的综合。它通过反复的探索，在总体性的层面上，表明它们在城市管理理论和实践的时间和空间中处于什么样的位置。每一个流派就是一个瞬间，这一瞬间并不属于唯历史的思想或者关于危机的传统理论，变形与自我毁灭同样重要。在这一瞬间，现存生产关系的再生产停止了，新的关系被生产出来了。这样一些瞬间的可能性，都是建设性的或指示性的，而非确定性的。

我们希望由此开启读者更为广泛和深入的研究探讨，进行多样性的有益的尝试，犹如本书，这样的思考是自由的、纯粹的，正如跋中所言，本书是几位有着相近学术追求的同事所进行的一件不计报酬的、非功利性的工作。这件工作之所以能落成，得益于本书作者们所在的综合性的深圳大学管理学院在日常工作中给予他们的管理学的启示，我们衷心希望本书能引发同样自由的、纯粹的学术思考。