第二节 政策评估理论

论及政策评估，必然涉及这样几个基础性问题，即什么是政策评估，政策评估是否能解决政策分析所面临的问题，政策评估的效果怎么样，政策评估的有效性条件是什么，等等。本节将主要讨论这些基本问题。

一 政策评估的定义

政策评估是公共政策系统的重要环节。公共政策被当代政策科学定义为包括政策制定、执行、评估和调整在内的系统。公共政策重视研究含有政策评估在内的政策科学所有环节。虽然有些学者使用“政策评价”一词而非“政策评估”，但是根据字典中评价和评估的概念，“评价：（1）议论价格；还价。如市物不评价，市人知而不欺。（2）衡量评定人或事物的价值，也指评定的价值。如正确评价人物的历史功过；众人给予他很高的评价。评估：评价和估量。估量：估计，即根据一些情况，对事物的数量、性质、变化等做出大概的推断”，评价和评估都是结论性的判断，但评估还包含如何做出判断的过程。因此，本研究使用“政策评估”一词。

对于政策评估的含义，不同的学者看法不同，主要有四种观点：（1）政策评估主要是评估政策效果；（2）政策评估主要是评估政策方案；（3）政策评估是评估政策的全过程，包括评估政策方案及其结果；（4）政策评估是找到错误、修正错误。尽管这些定义各有千秋，但从本质上讲，公共政策评估是通过一系列科学的评估活动来衡量政策的价值，决定政策的延续、革新或终结，并从对政策过程各阶段进行的评估中总结经验，为以后的政策实践提供借鉴。

二 政策评估的作用

政策评估是政策运行链条中十分重要的一环，贠杰（2003）认为其作用主要有以下方面。（1）是检验政策效果、效益和效率的基本途径。实施了一项政策之后，如果没有人继续进行有关的评估与反馈工作，那它的效果怎么样我们就无从知晓。因此，我们可以通过政策评估了解其运行是否实现了预期目标，出现了哪些非预期效果。（2）是决定政策去向的重要依据。政策去向主要有三种情况。一是政策继续，即通过科学的评估活动，发现该政策指向的问题没有得到有效解决，而政策实施的环境也没有发生明显变化。面对这种情况，既有政策能够继续指导解决这个问题。二是政策调整，或称政策创新。若一项政策在实施过程中，出现了新情况、新变化，原有政策已经明显不能适应新的政策形势，那么就必须根据新变化进行调整或革新，确保实现政策目标。三是政策终结。政策终结有两种情况：一种情况是政策目标已经实现，无继续存在的意义，政策自然终结；另一种情况是政策环境或问题本身发生了巨变，原政策已应对无力，甚至可能使问题恶化，并且即便调整也无法应对，这就需要出台新政策。为了避免因为终结旧政策而带来的混乱，终结旧政策最好能与新政策同时出台。因此，不管是政策的延续、调整还是终结，都以系统、科学、全面的政策评估为基础。（3）是合理配置资源的有效手段。通常情况下，政府需要同时执行多种政策，比如经济、政治、教育、环境政策等。所以，每项政策究竟应当投放多少资源，即政策资源如何实现合理配置？这就需要通过政策评估来衡量每项政策的价值，使整体资源配置效果达到最佳。（4）是公共决策科学化、民主化的必由之路。政府通过政策来调整、组织社会生产和生活已经成为国家管理活动中重要的一环。随着时代的发展，各种新情况与新变化层出不穷，单纯依靠原有的经验已无法解决愈加复杂的决策问题，经验决策应向科学决策转变，政策评估正是推进这一转变的有效举措。

三 政策评估的局限性和影响因素

贠杰（2003）曾对中国政策评估存在的缺陷与不足进行了归纳，本研究认为对新农保制度的可持续性进行评估也同样存在类似的局限性，并会影响最终的政策评估效力。

（一）评估体制与机制的限制

从中国政策实践的历程来看，政策评估的制度和机制的不完善已经成为制约政府公共政策质量与水平继续提高的关键因素。如今，科学规范的政策评估体制还没有完全建立，现存的政策评估往往根据政府部门、行政首脑和行政层级的不同而千差万别。一般而言，中央政府对政策评估比地方政府更为重视，专业化行政首长比非专业化行政首长更为重视。而某些部门或地方政府，从未设置过政策评估组织，更不用说系统的评估公共政策。这些都是导致一些公共政策质量和水平低下的重要原因，从根本上说，还是由于一些决策者不重视政策评估。此外，因制度不完善导致无法保障评估的经费及人员，评估机制也无从建立，从而使很多必要的评估工作难以开展，影响了政策评估效力的发挥。

（二）价值观分歧的局限

教育背景、文化传统、意识形态、利益以及立场等因素的不同决定了价值观的不同，这使得不同的组织、不同的群体、不同的个体间一定存在一些价值观上的差异甚至冲突。另外，由于科技发展水平的限制，人类对客观世界认识的广度与深度也都受到了不同程度的限制，所以人们对于事物的理解存在差异，并由此造成了世界观与价值观的差异，这也是很自然、很正常的事情。同理，在对政策进行评估时，人们在评判标准、认识角度等方面出现不同的现象也就容易理解了。但是，一致性是确定政策评估的目的以及标准的基本要求。若不存在一致性，那政策评估就失去了本身存在的价值与意义。因此，对一致性产生决定性影响的价值观的相对统一，一直是影响政策评估效果的关键因素，有时候甚至是决定性因素。在政策实践中，因为价值观的不同常导致在许多情况下无法达成一致的政策评估结果，这往往导致政策评估的效力受到质疑。事实上，因价值观因素所引起的政策评估的分歧一般是最难消除的。

（三）政策不确定性的局限

政策评估的不确定性可以体现在许多方面。第一，可体现为政策目标的不确定。因为许多政策目标不能被量化或者具有多重目标，而且有些目标间还可能有冲突，有些政策目标在政策的实施过程中还可能会发生变更或修正；有时，政策制定者与执行者还会有意用含糊的不确定的方式来表达及说明政策目标，增加了政策执行的灵活性。这些情况都给衡量和评估政策目标带来较大的困难。第二，体现为政策的因果关系不确定。因果关系是公共政策实施过程中的一种基本关系形态，同时也是政策评估的主要对象和内容。不过在政策实施的过程中，人们可能无法直接确定政策的原因和结果间的相关性程度。而且，在所有的因素中，到底是哪个因素发挥了主导性作用，而哪些因素只发挥了一般性的作用，以及各种作用的程度究竟如何，这些都是政策评估面对的困难。第三，这种不确定性也体现在政策效果的多样性与广泛性方面。一般来说，政策效果既有长期效果，也有短期效果；既有预期效果，也有非预期效果；既有主要效果，也有次要效果；既有明示效果，也有潜存效果；等等。由于政策效果存在这些多样性，加之公共政策本身所具有的影响范围的广泛性特点，一般性的政策评估无法全面、准确地完成分析任务，也限制了政策评估的效力水平。

（四）方法和技术的局限

方法和技术的局限，包括学科自身方法、技术的局限以及专业人员方法、技术的局限两方面。就学科而言，现行的方法和技术并不能解决政策评价面临的所有问题，特别是那些需要量化分析解决的问题更是如此。一方面，本学科的方法、技术需要政策分析人员不断地总结、提炼，而这往往需要一个较长的过程；另一方面，政策评估方法、技术会受到现有的科学技术总体发展水平的制约，在短期内难以有重大突破。这两方面决定了政策评估方法、技术的进步和完善是一个长期的过程，因此，政策评估在特定时期内必然存在一定的局限性。另外，即使现有的方法和技术，也会因评估人员掌握程度和运用水平的不同，而难以充分发挥作用。所以，方法和技术的局限性也被看作现阶段政策评估面临的重要问题。

四 政策评估有效性的条件分析

（一）评估对象的相对稳定和成熟

对于任何评估来说，评估对象直接影响评估活动能否正常进行以及评估结果是否有效。并非所有的政策都能成为评估的对象。如果评估对象经常变化，具有很大的不确定性，那么短期内对其的评估是没有意义的，因为可能评估还赶不上政策的变化快。另外，如果政策很不稳定、经常变化，那么政策效果在短时期内也很难体现出来，对其的相关统计也将是缺乏的，这样不利于对该项政策进行评估，因为无法搜集到政策效果因素的相关统计数据。

（二）要有独立、专业的政策评估组织

若要使政策评估有效，确保政策评估的结论客观、公正，还必须有相对独立的政策评估组织，这也是政策评估体系走向成熟的标志之一。在政策评估开展相对较好的西方国家，都有比较完善的评估组织体系。虽然各个国家特点不同，如英国、加拿大、日本比较重视政府组织内部的评估组织建设，美国的非政府独立政策评估机构则很发达，韩国注重于两方面的结合。这些国家都有一些共同的特点，即评估组织体系完善、工作的相对独立性强，并且还存在大批以此作为职业的专业的政策评估人员。

（三）选取科学合理的评估方法

首先根据评估的目的制定科学合理的评估标准，在确定了评估标准之后，选取合适的评估方法就成为核心问题。常用的有主成分分析法、层次分析法、数据包络分析法、对比分析法、统计抽样分析法、成本效益分析法、定性分析法，还有问卷调查、电话采访、同行评估、当面访谈以及案例研究等。每种分析方法都有各自的优缺点，每种不同方法之间也存在互补性，所以，在不同的场合需要使用不同的评估方法，若仅选取一种方法进行评估，得出的结论可能不准确。评估者在实践中应根据具体情况选取某种主要的分析方法，并结合其他方法的分析结果得到最后的结论。

（四）建立政策信息系统

如果缺乏充分的、高质量的信息，便无法进行科学的评估与决策。因为政策资源的丰富性、政策的重叠性与政策影响的广泛性，全面搜集政策的相关信息可能是一件复杂且困难的事情。所以，应该重视建设政策信息系统，更加注重对政策信息的收集、加工、交流与使用，以便于完善和改进评估系统，使评估活动能够更加科学有效。建立政策信息系统的关键任务是要系统地收集有关政策问题、政策投入产出以及外部环境的变化等方面的信息。政策信息系统具体包括以下几个方面：政策问题与目标、某项政策的资源投入及其分配情况、政策的执行情况、政策实施所造成的社会与经济变化、政策实施对目标群体产生的影响、社会公众对政策的反应等。信息系统中的资料要求客观且全面。此外，还要在信息系统的现代化建设方面做出努力，利用电子计算机与现代通信技术，使政策信息的传播网络化。

（五）须具备一些宏观的社会条件

首先，政府部门要认识到政策评估的重要性，重视政策评估。如上文所述，政策评估的意义重大，政府在思想上重视并采取相应的行动，可以帮助政府部门了解政策的优缺点与成效，监督政策的执行，进一步补充和完善政策。其次，明确政策评估的目的，认识到政策评估是要找到问题并解决问题，以提高政府决策的质量。最后，加强政策评估的制度化建设。建立政策评估的制度法规，以提高其规范性。要使政策评估程序化，各项政策在运行过程中都要进行不同程度的评估；建立起政策评估基金，以更好地保障政策评估工作的开展；及时反馈评估信息、消化与吸收评估结论，使得政策评估能够真正促进决策科学化与合理化。