青苗法的设计方案看上去很美

王安石所处的时代，用朱熹的话来说，叫作“合变时节”——变法具有合理性和必然性的时代。

关于宋朝的特点，有一个非常经典的教科书观点：“三冗”造“两积”——冗官、冗兵、冗费造成了积贫、积弱。这十个字有时候又被用来解释王安石变法的时代背景，特别是用来描述宋仁宗时代。

仁宗赵祯是典型的平庸之主，他在位的时候赶上了宋夏战争，西北崛起的西夏异常顽强，在多次战争中将宋朝军队击败。对外战争的一个直接结果就是造成财政压力加大，民间负担加重。仁宗一朝虽然名臣辈出，终不过是勉强维持局面。没有清平之乐，只有危机四伏。

有危机并不必然有改革，人们面对危机也有可能是麻木的。北宋变法局面的形成，有赖于当时士大夫的理想主义精神和责任感。

在当时的士大夫中本来没有什么新党、旧党。伴随着新法的出台，参与争论的人越来越多，越来越激烈，才形成了态度越来越鲜明的两派，新旧党争的局面也渐渐形成。所谓新党，即支持新法的官员；所谓旧党，即反对新法的官员。所以把新党称为改革派，把旧党称为保守派，并不完全合适。后来的新党、旧党，一开始都是力求革新。这为变法局面的形成提供了最重要的精神动力。

仁宗之后，英宗赵曙病夫治国，国家状况更加疲软。神宗少年天子，英气勃发，崇尚霸术，意欲富国强兵，充实府库，开疆拓土。这为变法提供了最直接的现实机遇。

不过，当时的士大夫有改革共识，却没有如何改革的共识。比如要解决财政危机，从逻辑上讲无非两个办法：一个是开源（增加财政收入），一个是节流（减少财政支出）。苏辙是最明确地提出“三冗”的人，他的核心主张是节流。王安石并不特别在乎“三冗”，他的主张是以开源为主。这为后来的争论埋下了伏笔。

宋朝群相制之下，参知政事只是群相之一。王安石担任参知政事后不久，神宗下诏设置了制置三司条例司，相当于财经改革领导小组，王安石正是这个小组的领导。这个机构的成立意味着变法的正式开始，也表明变法的着力点是财政，将理财放在了首位。王安石曾多次向宋神宗申述理财为治国先务的道理，二人达成了高度共识。变法的主导权也就掌握在了宋神宗和王安石的手中。这个机构起用了一批年轻的官员参与新法的制定，比如吕惠卿、苏辙，还派出了八名使者到地方上进行实地考察，为新法出谋划策。

熙宁二年七月均输法出台，这是王安石推出的第一项新法。王安石将他十分欣赏的财政官员——陕西转运使薛向调任江淮荆湖六路发运使，成为均输法的主要负责人。均输法主要针对东京的物资供应，按照“徙贵就贱，用近易远”的原则改革政府购买的方式，所涉及的地域是东南六路，其影响相对来说是比较有限的。

两个月后，朝廷正式颁布了青苗法。这是一项庞大的农业贷款计划，也是最能体现王安石变法精神的新政策。

王安石声称，农民常常面对的困境是在新陈不接的时候，急于用钱，那些兼并之徒趁着这个机会，以高达一倍的利息放贷，贷款的农民从此就背上了沉重的债务，即便是这样，农民往往还借不到，青苗法可以让农民获得政府的贷款，安心从事农业生产，兼并之徒失去了趁火打劫的机会，这样就可以打击兼并之徒对贫苦百姓的巧取豪夺。

青苗法的主要内容如下：

（1）将全国各地的常平仓、广惠仓现有的1500万贯粮食，兑换成为现钱，再把现钱借贷给农民。常平仓是各地用来平衡粮食市场的粮仓；广惠仓是用来赈济老弱病残的粮仓。这笔钱当时人称之为“青苗钱”，发放称之为“俵散”。

（2）这个贷款，一年进行两次，一次是在正月三十日之前放贷，另一次是在五月三十日前放贷。而还款是和缴纳夏税、秋税同时，也就是分别是在五月和十月之前，两次贷款也被分别称为“夏料”和“秋料”。

（3）贷款是针对农民的，那些游手好闲的“浮浪之人”没有借贷资格。每5户或者10户结成一保，其中财力较为雄厚的当“甲头”。

按户等的高低进行借贷，每等户都设置了最高限额：

可以看出，最穷的五等户、客户最多可以贷1.5贯。1.5贯是什么概念呢？在北宋中叶，一个普通农民一个月的粮食消费大概是1.5升，每斗米50文，1升=10斗，1贯=1000文，即钱0.75贯。1.5贯相当于一个普通农民两个月的口粮。对于普通的十口之家来说，一个月15贯可以过得温饱。对于穷困人家来说，如果一家五口，日子过得紧巴一点，1.5贯大概还可以让一家人活下去。

（4）农民借贷的原则是自由自愿——“不愿请者，不得抑配”。抑配就是强行摊派的意思。按照规定，朝廷不允许地方上强行摊派青苗钱。

（5）农民借还款都采用粮食折价的方式。粮食价格是不断变动的，一般来说，丰年价格低，灾年价格高，以哪一年为准呢？根据规定，常平官员需要先核算好以前十年中丰收时的粮食价格，作为本年预借的折算标准。这样来说粮价的标准是较低的。农户来请贷的，按照预定价格将所请贷粮食折成现款贷付；归还的时候，既可以缴纳现钱，也可以按价折成粮食，怎么方便怎么来，但不得亏蚀官本。如果一个农户要贷3升米，还是按每斗50文来算，折算成钱就是1.5贯。农户从官府借贷的时候，拿到的是1.5贯钱。还的时候，他要还的本金既可以是1.5贯钱，也可以是3升米。

值得注意的是，在最初发布的青苗法条例中，完全没有提到利息的问题，只说是公家的惠民政策，不为赚钱（“公家无所利其入”），只要保证不亏损本钱就可以了。后来在青苗法的具体实施中，有了收取利息的条款，但相对于王安石说的民间借贷一倍利息来说，二、三分的利息绝对是低息。

这听起来是很美的。光从条文来看，对于老百姓来说，最大的好处就是获得了从官府借钱的机会，生活多了一层保障。不想借没人会逼着你去借，要借的话利息也不高。正如王安石所说，这是“散惠兴利”。

青苗法的设计主要出自吕惠卿。

吕惠卿是福建泉州晋江人，生于天圣十年（1032），并在风云际会的嘉祐二年（1057）中了进士，同在这一年登第的还有苏轼、苏辙、程颢、章惇、曾布、曾巩等。他的学识见解深受王安石赞赏。熙宁二年，38岁的吕惠卿在王安石的举荐下担任条例司的检详文字官，可以说是机要秘书。他深受王安石倚重，重要文稿皆出自他的手笔，是一支大笔杆子，后来跃升为新党的二号人物。

青苗法的管理是在官僚体系内部实现的，因此不能将其简单地等同于一般意义上的国有银行（具有独立性质的企业）。青苗法的实际效果与各级官吏的态度与行为密切相关。

为了推行青苗法，王安石在路（相当于后世的省）一级设置了新的机构——提举常平司（仓司）。常平仓本来是由提点刑狱司（宪司）管理。今天人们所熟悉的“大宋提刑官”，其主要职责可不是验尸查案，而是主管一路的司法刑狱事务，同时也有着相当重要的财政管理职责。

提举常平司设立以后，与转运使司（漕司）、提点刑狱司鼎足而三，再加上安抚使司（帅司），形成路一级的四大机构（安抚使司地位相对特殊）。包括开封府界在内，全国一共有19路提举常平司，朝廷选派了40余名官员，正官是提举常平官，副官是常平管勾官。这批官员被称为“常平使者”或者“青苗使者”，他们从九月到十一月获得任命后陆续分赴各地，负责管理一路青苗法的实施。

在青苗使者之下，州有通判，县有县令，乡里有耆长、户长，最下面有甲头，甲头之下便是5至10个民户。一个从上到下的垂直管理体系建立起来。

有了法令和政策，有了机构和人员，青苗法就这样在拥有200多万平方公里的土地和7000万至8000万人口之众的大宋王朝，自上而下地运作起来了。