三、何谓治理

治理理论归根结底源自于西方的公民社会理论，其兴起却得益于20世纪90年代传统国家与社会二元划分认知框架在分析现实经济社会问题上的局限。20世纪70年代以来接连出现的政府失败和市场失灵，使人们认识到纯粹国家计划或市场方式已不能解决西方发达国家面临的一系列新情况、新问题。作为介于国家和市场之间的公民社会再度成为理论关注的焦点，并由此在世界范围内引发了持久的研究浪潮。

1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词，此后“治理”便广泛地被用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。90年代以来，西方学者，特别是政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界定。治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J.Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。^[1]罗茨（R.Rhodes）、库伊曼（J.Kooiman）和弗利埃特（M.Van Vliet）都从不同的角度对治理进行了界定，研究治理理论的权威格里·斯托克（Gerry Stoker）梳理了流行的治理概念，提出了五种主要观点：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊。（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。（4）治理意味着参与者最终形成一个自主的网络。（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。^[2]全球治理委员会在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》中指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它具有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。^[3]我国著名学者俞可平认为，“治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作”，“有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的补充”，“善治是政府与公民之间的积极而有成效的合作，这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力”，他提出了善治的六个要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。^[4]英国学者佩里·希克斯（Perri 6）提出了整体性治理理论。所谓整体性治理，就是以风险社会理论为治理基础，以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对碎片化的治理层级、功能和公私部门关系及责任机制与信息系统进行整合，“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，为公民提供无缝隙而非分离的整体型服务，充分体现包容性与整合性的整体型政府治理图式。^[5]整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，强调重新整合，建立协同性政府，但这一整体性治理的实现还有赖于一种恰当的组织载体，尤其有赖于信息技术的发展。^[6]总之，通过梳理国内外关于治理概念的界定，可以提炼出治理的四个要点：（1）公共事务的管理依赖政府但不仅仅限于政府；（2）政府需要社会特别是社会组织的合作；（3）政府需要向社会、市场放权；（4）政府需要和社会之间建立一种合作关系。

在“治理”一词的广泛使用过程中，治理的内涵也在不断转变，由此产生出治理的不同理论形态及其主张。其中比较重要的有多中心治理、整体性治理、网络治理和全球治理等。

（一）多中心治理

“多中心”一词最早由迈克尔·波兰尼（Michael Polanyi）在《自由的逻辑》中为证明自发秩序的合理性以及阐明社会治理可能性的限度而使用。在波兰尼那里，多中心的社会秩序区别于指挥的秩序。前者来自于相互独立且受规则约束的不同单位之间的自我调适、自我定位与关系整合；后者则来自于上下级指挥与服从的等级体系。文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）继承并发展了波兰尼的观点。在理论分析和实证检验的基础上，奥斯特罗姆提出以多中心治理来解决公共事务治理中面临的集体行动等困境。其中心问题在于一群相互依存的人们如何把自己组织起来，进行自主性治理，并通过自主性努力以克服“搭便车”现象、回避责任或机会主义诱惑，以取得持久性共同利益的实现。奥斯特罗姆为此提出的多中心治理体制以自主治理为基础，强调自发秩序和自主治理的基础性和重要性。“‘多中心’意味着有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。”^[7]“多中心体制设计的关键因素是自发性”，这一“自发性的属性可以看作是多中心的额外的定义性特质”^[8]。为能在规范的意义上明确自主合约的形成条件，埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostorm）通过对公共池塘案例的研究归纳了包含共性的八项原则，这些原则不仅能吸引占有者之间形成合约，而且能促使其遵守规则，维系制度安排。这些原则包括^[9]：（1）分享资源单位的个人或家庭之边界界定清晰；（2）使用、供给与当地具体情况相适应；（3）集体选择安排；（4）有效监督；（5）越“规”的分级制裁；（6）低成本如论坛式的冲突协调机制；（7）对组织权的认可；（8）分权制组织。

文森特·奥斯特罗姆等提出的多中心治理理论，不仅着力于分散行动者之间的制度供给问题，也包含了行动者之间的可信承诺与相互监督问题，有助于从根本上化解公共资源面临的过度使用与退化问题。多中心治理制度的安排强调了分散个体的自主能力及其行为，打破了单中心的权力格局，形成了一个由多个权力中心组成的自组织治理网络来共同管理一定区域范围内的公共事务。

（二）整体性治理

整体性治理是对公共管理“碎片化”反思和批判的结果，是新公共管理式微和数字时代降临共同作用的结果。^[10]英国学者佩里·希克斯和帕特里克·邓利维（Patrick Dunleavy）是这一理论的代表人物。希克斯将整体性治理定义为“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断‘从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合’，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”^[11]。具体而言，整体性治理主要包括三个方面的主张：

第一，重新整合。其目的就是要解决新公共管理所造成的碎片化等问题。重新整合包括逆部门化和碎片化、大部门式治理、重新政府化、恢复或重新加强中央过程、压缩行政成本、重设公务支持功能、集中采购和专业化、共享服务、网络简化。为实现重新整合，希克斯认为政府治理必须在三个层面上取得统一：首先是治理层级的整合，即在不同层级和同一层级进行整合；其次，横向内部协调，即围绕着同一功能的部门之间和机构内部进行整合；最后，整合还体现在公共部门与志愿组织、私人组织之间。整体性治理就是要以政府为纽带，借助于现代信息通信技术，通过建立一个跨组织整体治理结构，既实现政府内部的整合，也重新调整政府、社会和市场的横向关系，构建一个政府、社会和市场三方全面合作、协调行事的公共治理结构（见图2-1），提高整个社会应对复杂问题的综合治理能力。^[12]在整合过程中，希克斯认为组织间的信任至为关键，同时强调责任感的重要性。

资料来源：Perri 6，Dinna Leat，Kimberly Seltzer and Gerry Stoker，Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda，Palgrave，2002，p.29。

第二，以需求为基础。虽然重新整合需要在管理的部门内部和部门之间全方位进行，但这并不意味着分散地参与，而是旨在简化和变革政府机构与其客户之间的整个关系，在此过程中，应特别强调公众需要的基础性地位。希克斯认为，整体性中心目标就是要更有效地处理公众最关心的一些问题，它需要通过四个关键层面的目标设定来实现，即政策目标、顾客目标、组织目标和机构目标。政策目标是一定区域范围内社会活动的总体目标；顾客目标是公众需求与偏好；组织目标是各组织之间的关系平衡；机构目标是激活相关机构的活力。

第三，政府流程的数字化变革。整体性治理的实现建立在高速发展的数字技术基础上。“没有高度发展的电子化政府，就无法跨越政府的层级鸿沟，也无法将数量庞大的行政机构和单位用电脑连接起来，以便向民众提供整合性的服务”^[13]。为此，希克斯认为，整体性治理的整合需要确立一种新的信息基础、信息分类和信息系统。

作为治理理论的新发展，整体性治理并不排斥官僚制，而是建立在官僚制的基础之上，这不仅是对新公共管理失败的回应，也更符合社会治理的现实。整体性治理强调的公众需求、重新整合、信任协调、信息技术，就根本而言，是为建立整体政府这一改革目标而服务的，它希冀借助于整体政府的建立来实现公共治理。

（三）网络治理

“网络治理”最早并非政治学或公共管理学概念，而是出现在经济学和工商管理学中，主要用以分析市场组织和公司企业之间形成的公司治理结构性关系，它区别于传统的科层治理形式。美国学者柯登斯·琼斯（Candace Jones）在《网络治理的一般理论》中提出，网络治理是有选择的、持久的和结构化的自治企业（包括非营利组织）的集合。这些集合的形成以及相互间协调与交易的维系都依赖于企业间的开放契约。

在学科的交叉演进中，网络治理概念逐渐被引入到公共管理领域，并形成了分析公共事务治理的独特话语体系。网络治理不同于传统的科层体制、市场机制和社群体系的单一治理，而是一种复合治理形式，与传统的政府干预相抵触，强调治理主体能够按照相互达成的博弈规则和信任进行资源交换、妥协以及互动。在网络治理的话语体系中，“相互依赖”“协调”“协商”“妥协”与“合作”等核心概念围绕着治理的环境条件、功能定位、认知路径、行为方式展开。

“相互依赖”表明了网络治理形成的环境条件。网络治理的成功依赖于多主体之间的合作，但这种合作必然有其前提条件，即合作的基础。对集体事务和共同问题的解决需求是主体间互动与合作的必要前提。这一前提表明了多主体之间必然暗含的相互依赖关系，唯有相互依赖才有合作的必要和可能。

对于网络治理的功能定位问题，主要有三种看法。其一，将网络治理看作是一种新的治理工具。但它也并非是对传统管理方式的完全否定，而是一种改良，核心在于削弱政府管理的权威，突出领导的诱导性、交往的沟通性和管理过程的契约性。因此，这里的网络并非完全自由和自治，而是包含着政府指导与推动。^[14]其二，强调网络治理主体间的互动关系。这种互动关系并不是基于控制力的服从，而是相互影响共同行动的产物，它是网络治理最终所要形成的目标状态。其三，突出网络治理中的制度设计与安排。这一主张从制度重构层面把握网络特性，并基于制度关联行动者、相互关系与共同行动，实现治理效果。

把握网络治理，不可避免地涉及认知路径的问题。网络治理的成员、资源、规则与认知是探讨网络治理的四个主要方面，它们分别关涉网络治理过程的互动关系、资源配置、规则调适和价值整合。互动关系不仅表现为既定网络成员之间的既定结构性关系，也表现为新老成员更替的非结构性关系的调适。资源配置是网络治理的关键，它关系到利益在不同地位网络成员间的分配，决定了网络运作的成效。规则调适是网络治理能够维系的条件，它是网络治理结构适应内外部环境变化的要求和结果。价值整合是网络治理中多元利益和目标形成共识的过程，是多元主体相互包容、共同行动的基础。

“协调”“协商”“妥协”与“合作”等词在不同层面展现了网络治理的行为方式。具体而言，丹麦学者伊娃·索仑森（Eva S?rensen）将之区分为四种，即“自我构建式的不介入方式”“故事叙述式的不介入方式”“支持与促进式的介入方式”和“参与式的介入方式”。^[15]两种介入方式类似于政府直接干预，表现为政府通过支持与促进网络成员间的交换或更主动地加入交换过程，来推动特殊利益或特殊结果的实现。两种不介入方式中，前者是硬方式，后者是软方式。前者立足于为网络发展提供立法、制定激励政策促进组织间合作；后者通过故事叙述的方式，描述社会过去和未来，影响网络成员认识世界的方式，重新建构利益关系和理性行为。

虽然网络治理理论仍不成熟，在网络情境、网络结构、网络资源等诸多方面尚待深入探讨^[16]，但毋庸置疑的是其对于如何形成有效的公共管理颇有助益。网络治理对政府与社会主体间关系的重构及其互动过程中协调行为方式的关注，摈弃了政府作为公共管理中心的传统观念，肯定了社会和市场的主体地位，为资源、价值和利益的公共分配制度、机制与过程提供了理论指导。

（四）全球治理

20世纪90年代，治理理论具体运用于分析全球化经济和政治，全球治理理论逐渐兴起。对全球治理至今并没有一致的、明确的定义，类似的概念还有：“世界政治的治理”“国际治理”“世界范围的治理”“国际秩序的治理”和“全球秩序的治理”等。大体上说，所谓全球治理，指的是通过具有约束力的国际机制（regimes）解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。^[17]塞纳克伦斯（Pierre de Senarclens）在《治理与国际调节机制的危机》一文中试图详尽地列举所有与全球治理相关的活动。他认为，在国际关系领域，治理首先是各国之间，尤其是大国之间的协议与惯例的产物。这涵盖了政府的规章制度，也包括非政府性机制。治理被视为由多数协议形成的一种规范系统。它可以在没有政府的正式授权和具体批准的情况下贯彻实施某些集体行动项目。各种政府间组织，以及由非政府组织或跨国公司推动的非正式调节程序也都包括在这种治理之内。所以，它既是各国参加的国际谈判的产物，也是由个人、团体、政府间组织和非政府组织形成的混杂联合的结果。^[18]戴维·赫尔德（David Held）的《民主与全球秩序——从现代国家到世界主义治理》也强调了全球范围的、多层次的、民主参与的治理。^[19]也有学者认为：“全球治理是给超出国家独立解决能力范围的社会和政治问题带来更有秩序和更可靠的解决办法的努力。”此外，米夏埃尔·齐恩（Michael Zürn）的《超越民族国家的治理》（1998年）和马丁·奥尔布劳（Martin Albrow）的《告别民族国家》（1998年）也就全球化对国家统治的冲击和全球行为者的含义进行了探讨。

公共危机事件发生后，基于全球治理的各国政府间的合作也是可能的。随着核污染、化学污染、生态危机、金融危机降临人类社会，我们已经深刻地体会到全球化后，已经没有“他人”的存在，人造风险“消除了民族国家内部和民族国家之间所存在的所有保护领域和社会分层状态”^[20]。约翰·德赖泽克（John S.Dryzek）将这些现象统称为“地球政治学”，“所有这些议题都与关于人类生存、公共态度以及我们与这个行星（有时候甚至在它之外的）上其他存在之间正确关系的道德与美学问题交织在一起”^[21]。不论是发达国家，还是发展中国家；也不论在工业化生产中获取巨额利润的跨国公司，还是一无所有的乞丐，所有国家、组织和个人都同等处于风险之中，因此，防范公共危机事件成了全球性的共同责任。如果任由“有组织的不负责任”发展下去，则无人能够逃避风险。正因为如此，全球性的协作成为可能。减轻公共危机事件的损失，就是要想办法让所有人能够为实现合作而努力。全球性的集体行动的逻辑在于“谁都无可逃遁”。“或早或晚，现代化的风险同样会冲击那些生产它们和得益于它们的人。它们包含着一种打破了阶级和民族社会模式的‘飞去来器效应’。生态灾难和核泄漏是不在乎国家边界的。”^[22]全球性的协作将是未来防范公共危机事件的行动基础。

多中心治理、整体性治理、网络治理和全球治理，作为治理理论体系的重要组成部分，它们既有共同的理论基础和主张，也有其各自的价值旨趣。共通的是，它们都是作为新公共管理实践的回应，都肯定了政府以外公民社会与市场体系在公共管理中的地位，但其作用的发挥并不是相互间绝对的分工，而是为公共价值和目标自主参与、协调合作、共同行动。但多中心治理更多地关注多元主体间互动的制度供给与维系；网络治理强调网络成员互动行为及其关系的形成；整体性治理侧重于整体政府的建立；全球治理则强调跨国政府间关系与国际合作。这些治理理论虽然仍然没有完全形成成熟的理论体系，但其理论主张对于西方国家公共管理改革与实践所发挥的积极作用无疑展现了其重要的现实价值。毋庸置疑，这些主张对突发事件应对中的危机治理同样具有理论指导作用。

从治理理论在国内的运用到全球治理理论在世界范围内的运用，公共危机事件的研究作为公共管理的一个全新的内容，从国内到国外的治理上都得到了学界的广泛关注，并在实际中得到了较好的运用。治理和全球治理的核心在于治理主体的多元化，以及国家权威的位移和分化。公共危机事件常常超越政府单方的控制能力，它往往需要多主体的介入，权力分化成为必然，因此，在多元主体出现之时，政府协调显得十分重要。公共危机事件发生时，不仅有政府及其部门介入，企业、社会组织同样也会介入，如汶川地震虽然发生在四川汶川一带，但是超越地域限制的企业、社会组织乃至外国公民社会和政府都有不同程度的介入，在突出政府主导作用的同时，我们也应依据治理的理念，重视各种主体的功能发挥。当前，越来越多的公共危机事件迫使全球各国政府共同应对，如反恐、气候变暖、有毒废弃物等，各国政府的协调成了当前金融危机全球治理的一个重要环节。

[1] 参见［美］罗西瑙：《没有政府统治的治理》，剑桥大学出版社1995年版；《21世纪的治理》，载《全球治理》1995年创刊号。转引自俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第2页。

[2] 参见［英］格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，华夏风译，载《国际社会科学（中文版）》1999年第1期。

[3] 参见全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版。转引自俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第4—5页。

[4] 参见俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第6—12页。

[5] 参见曾凡军、王宝成：《西方政府治理图式差异较析》，载《湖北社会科学》2010年第10期。

[6] 参见竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，载《中国行政管理》2008年第10期。

[7] ［美］奥斯特罗姆等：《公共服务的制度建构——都市警察服务的制度结构》，宋全喜、任睿译，上海三联书店2000年版，“中文版序言”第11、12页。

[8] ［美］迈克尔·麦金尼斯主编：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版，第78页。

[9] 参见［美］埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第144页。

[10] 参见竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，载《中国行政管理》2008年第10期。

[11] 曾凡军、定明捷：《迈向整体性治理的我国公共服务型财政研究》，载《经济研究参考》2010年第65期。

[12] 参见赵石强：《数字时代的整体性治理理论及其启示》，载《重庆科技学院学报（社会科学版）》2011年第15期。

[13] 彭锦鹏：《全观型治理：理论与制度化策略》，载《政治科学论丛》2005年第23期。

[14] See D．F．Kettl，The Transformation of Governance，Johns Hopkins University Press，2002；A.M．Kjaer，Governance，Polity，2004．

[15] See E．S?rensen，Metagovernance：The Changing Role of Politicians in Processes of Democratic Governance，The American Review of Public Administration，2006，Vol.36，Iss.1，pp.98-114．

[16] 参见［英］杰瑞·斯托克：《地方治理研究：范式、理论与启示》，楼苏萍译，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2007年第2期。

[17] 参见李慧斌主编：《全球化与公民社会》，广西师范大学出版社2003年版，第75页。

[18] 参见［瑞士］彼埃尔·德·塞纳克伦斯：《治理与国际调节机制的危机》，冯炳昆译，载《国际社会科学杂志（中文版）》1999年第1期。

[19] 参见［英］戴维·赫尔德：《民主与全球秩序——从现代国家到世界主义治理》，胡伟等译，上海人民出版社2003年版。

[20] 参见［德］乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版。

[21] ［澳］约翰·德赖泽克：《地球政治学：环境话语》，蔺雪春、郭晨星译，山东大学出版社2012年版，第3页。

[22] ［德］乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第21页。