四、何为政府协调治理

很多学者已经将治理理论引入公共危机事件应急管理研究中，提出了危机网络治理结构、公共危机协同治理、多元参与主体协同治理等各种模型。刘霞、向良云认为，公共危机治理即是由处于核心地位的政府组织、非政府组织或非营利组织、公民、企业、国际组织等多元主体，运用现代的信息与网络技术，为了更高效、科学地应对公共危机而形成的一个资源互补、权力分享、风险共担、彼此依赖的动态自组织网络系统。由此形成一个扁平化、弹性化的公共危机应对联合体和公共危机应对网络结构，并利用网络与信息技术，在网络结点的信息互动与传播过程中不断建构、解构与重构，以保持其动态的生命力。^[1]张立荣、冷向明和康伟等将协同学引入公共危机管理研究，提出公共危机协同治理概念。公共危机管理主体，包括政府部门、非政府公共部门（NGO）、企业部门以及公民个人，通过自觉的组织活动，利用网络、信息技术等现代科技手段，把公共危机管理系统中各种相互之间无规则、无秩序的要素，在一个行为目标和规范相对统一的网络结构中有机地组合起来，使系统中的各种要素由无序状态转变为具有一定规则和秩序的、相互协同的自组织状态，针对潜在的或者显现的危机，协同实施系列性的控制活动，以期有效地预防、处置和消弭危机。^[2]夏志强也认为公共危机多元治理主体的协同与合作存在诸多困难，为此，需要强化危机管理立法，清晰界定各类社会主体的权力与责任，并完善激励和监督机制，促进危机治理多元主体依法、高效、有序参与，实现功能耦合。^[3]通过分析这些模型和相关理论发现：（1）政府不是公共危机管理的唯一主体已经成为共识；（2）应对公共危机事件需要社会、企业和公民等的参与协作；（3）在应对公共危机事件时，政府、社会组织、企业和公民构成一个多元协作、协调联动的网络结构；（4）在这一多元参与的网络结构中，多元主体具有什么属性、相互之间如何衔接合作等问题还没有形成清晰的认识，需要进一步深入研究。

虽然有学者提出了公共危机治理体系的整体架构，但是，（1）并非所有的公共危机事件都需要多元参与甚至治理；（2）多元参与无法有效协同的情况下，多元参与反而影响应急管理决策，因此，公共危机治理范式中如何界定多元主体的权责边界仍是一个未解的问题。刘霞在提出了公共危机治理网络结构的基础上，进一步指出政府组织仍然是公共危机治理中“对资源和价值进行权威性分配”以全面引导有效应对危机的核心主体，在网络治理结构中发挥着主导作用，但它已不再是唯一的行为主体，在公共危机治理过程中它必须吸纳其他众多的行为主体参与并共同应对危机，与其他行为主体进行协作而形成多元组织、多重层次和多种行为主体共存共荣的格局。^[4]但是，对于如何变“政府主导”为“多元协作”这个核心问题并没有深入分析。张立荣、冷向明提出了公共危机管理的协同治理结构（见图2-2），它包括四个部分：一是权力结构，二是技术支持，三是组织体制，四是决策机制。同时，他们还指出了公共危机协同治理既包括了宏观系统的协同也包括了微观组织的协同，即全球协同治理，民族国家范围内政府间协同治理，政府部门间以及政府与非政府组织、企业组织、公民个人间协同治理。刘霞也提出了类似的观点：“公共危机治理网络应具有多层次性，既具有国家之间的、国际组织和国际机构的全球层面上的应对网络，也有国家内部统一联动的公共危机治理网络，更有独具地方特色，具有不同侧重点的地方公共危机治理网络。”^[5]政府协调治理的核心是明确多元参与主体的属性和关系，由政府引导和规约多元主体间的互动协作，逐步实现由“政府的”公共危机“管理”向“政府间的”公共危机“治理”转变。

资料来源：张立荣、冷向明：《协同治理与我国公共危机管理模式创新》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2008年第2期。

综上所述，可以简单地对我国公共危机管理范式作一下类型化处理。公共危机的研究范式由“管理”转换为“治理”的过程中，有两个变量尤为关键：一是政府应急权力，二是多元协作程度。政府应急权力反映的是政府角色和政府权责，多元协作程度反映的是多元主体参与的数量、质量和层次。下面以“政府应急权力”为横轴，“多元协作程度”为纵轴，建构我国公共危机管理的分类模型。其中，横轴正方向表示“政府应急权力”越来越强，纵轴正方向表示“多元协作程度”越来越高。^[6]根据这两个标准，可以将公共危机研究简单划分为三个范式。（见图2-3）

范式Ⅰ代表公共危机管理，这一类型最大的特点是多元协作程度较低，由于“有组织的不负责任”和“脱域”现象的存在，必然导致政府公共危机管理失灵。现行的、基于常态公共事务管理的政府管理理念、管理体制和管理方式制约了政府公共危机管理的绩效，甚至形成政府公共危机管理的低效或失灵的“路径依赖”。这是协作性公共危机治理的逻辑起点。^[7]范式Ⅱ代表的是公共危机治理，范式Ⅲ代表的是政府协调治理。二者最明显的区别是政府应急权力的差异。已经存在“公共危机治理”范式的情况下，提出“政府协调治理”有什么理论或实践意义？

“政府协调治理”与“公共危机治理”并不冲突，它是一种研究的深化和拓展。主要表现在两个方面：一是深度，政府协调治理明确界定了政府的角色，即“协作者”，具有协调和合作两重职能。这就说明公共危机中政府的权限职责不仅仅限于管理公共危机或公共危机事件，更需要引导、规约协调治理网络，实现多元主体之间的互动合作。因为在公共危机事件应急救援过程中，政府间关系、政府与市场关系、政府与社会关系转变为一种共同担责和共同合作的治理网络关系，这是一种新型的治理结构。如何治理这一网络结构，主要是厘清多元主体的属性、纽带和关系，这也是政府协调治理的重要内容。二是广度，公共危机治理主要倾向于对“非常态”的治理，政府协调治理不仅仅止于“非常态”，它力求实现“非常态”和“常态”、“公共危机治理”和“社会治理”的无缝连接，逐步推动公共危机管理走向公共安全治理。相较于公共危机管理，公共安全治理涵盖的领域更广泛，参与管理的主体范围扩大，是对公共安全、公共秩序的全过程管理，是一种更有效的管理方式，更加强调程序化、制度化和规范化管理。^[8]

[1] 参见刘霞、向良云：《我国公共危机网络治理结构——双重整合机制的构建》，载《东南学术》2006年第3期；《网络治理结构：我国公共危机决策系统的现实选择》，载《社会科学》2005年第4期；《公共危机治理：一种不同的概念框架》，载《新视野》2007年第5期。

[2] 参见张立荣、冷向明：《协同学语境下的公共危机管理模式创新探讨》，载《中国行政管理》2007年第10期；张立荣、冷向明：《协同治理与我国公共危机管理模式创新》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2008年第2期；康伟：《我国公共危机协同治理的路径选择》，载《学习与探索》2009年第4期。

[3] 参见夏志强：《公共危机治理多元主体的功能耦合机制探析》，载《中国行政管理》2009年第5期。

[4] 参见刘霞、向良云：《公共危机治理：一种不同的概念框架》，载《新视野》2007年第5期。

[5] 刘霞、向良云：《公共危机治理》，上海交通大学出版社2010年版，第85页。

[6] 这里的“高”“低”是相对意义上的，并未作明确的分野。很多学者的著作和论文（包括本书）中对“公共危机管理”和“应急管理”并未作严格区分。

[7] 参见金太军、赵军锋：《风险社会呼唤协作治理公共危机》，载《中国社会科学报》2014年2月21日。

[8] 参见郑振宇：《从应急管理走向公共安全管理——应急管理发展的必然趋势》，载《福建行政学院学报》2008年第6期。