第2章 前言

2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，由此拉开了检察公益诉讼制度设计与实践的新篇章。该制度基于我国国家治理体系和治理能力现代化的总目标，旨在弥补法律保护公共利益上存在的制度短板。检察公益诉讼制度分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，经过试点后，于2017年正式载入《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，成为我国正式法律制度之一。而检察机关也在此背景下，伴随着国家监察制度的建立，重塑了检察业务布局，使公益诉讼检察成为一项全新、独立的检察业务。

完整的行政公益诉讼由诉前程序与诉讼程序共同构成。诉前程序是实现公益保护与监督行政机关履职等制度预期目标的主要方式；诉讼程序则是制度“质”的规定性的体现。经过近10年的实践探索与逐步完善，诉前程序已经取得了明显的成效：一是在实在法规范层面，“诉前程序”成为一个正式的实在法概念并且具备了特定的内涵，诉前程序的步骤、环节，以及初步建立运行的规范体系。二是在检察办案实践层面，诉前程序的公益保护与监督行政等目标通过检察机关的办案与结案数量、行政机关的整改比例等方面得到了较为充分的体现，同时检察机关在办案实践中不断总结经验、创新方式，为制定与完善实在法规范奠定了基础。

但是，作为一项仍处于发展阶段的法律制度，随着对诉前程序理论认识的不断深化与实践运行的不断总结，诉前程序在启动、调查核实、制发检察建议以及与诉讼程序的衔接等方面仍需进一步的审视并提出后续完善的建议与意见。特别是检察公益诉讼立法已经纳入了国家的立法规划之中，并且正在有序和快速地推进中，使得对诉前程序相关问题的研究更具价值和意义。

在启动方面，主要涉及启动主体、启动条件和启动竞合等内容。检察机关作为法定的启动主体，具备职能优势、能力优势、地位优势和动力优势。但是，其作为唯一的启动主体也会在案件来源、外部监督与公益构成契合等方面存在问题，需要进一步的完善。行为条件、效果条件和因果关系条件共同构成了启动条件。在判断行为条件时存在以下两方面问题，需要在规范中予以明确：一是“三定”规定、权力清单等在实践中被用于确定行政机关职责的非正式法依据在规范效力上存在不同的认识；二是作为类与不作为类的行政行为在构成标准上各有不同。在判断效果条件时，由于受现行法对公益范围规范方式的影响，会出现救济范围、实践依据、预期目标和领域重叠等问题，而不同规范中有关启动时间的矛盾表述也需要予以解决，以免影响效果条件的判断。由于民事公益诉讼和行政公益诉讼采用的是“诉前程序+诉讼程序”的结构，因此在特定情况下会出现程序竞合的问题，需要明确检察机关在此情况下如何适用不同的程序。

在调查核实方面，相关实在法规范对检察机关在诉前程序中如何调查核实作出了一系列的规定，包括可以采取的措施、权力行使的界限和调查核实的期限等，为保障检察机关在诉前程序中调查核实权的运行提供了必要的支撑和保障。但是，在具体实践中，调查核实权也面临着作为依据的实在法规范体系性尚显不足、调查核实权的保障有待提升、调查核实的专业性亟须完善等问题，需要对其作出必要与相应的改进。

在制发检察建议方面，作为一种柔性的法律监督方式，检察建议用于诉前程序对两者来说都有积极作用：检察建议契合了诉前程序的特点与功能；用于诉前程序之后，检察建议自身也得到了新的发展。与此同时，在检察建议适用于诉前程序的过程中，有关实在法规范地位不明、建议内容安排不当、后续跟踪落实不力等问题仍然存在，需要从规范上作出必要的回应。

在与诉讼程序的衔接方面，衔接的标准问题对诉前程序能否结案和是否需要提起行政公益诉讼程序都有重要的影响。实在法规范对此作出了形式标准与实质标准的规定：行政机关是否限期履职并书面回复检察机关是形式标准；公共利益是否得到了有效的恢复是实质标准。而在办案实践中，诉前程序与诉讼程序的衔接出现了一些不一样的做法：行政机关在整改期间作出了行政行为，但检察机关仍然提起了诉讼；检察机关要求行政机关穷尽所有的法律程序，检察机关信任行政机关作出的整改承诺就此结案；检察机关实施了多次或不同形式的诉前督促行为等。这些办案实践中的做法在规范与制度上应当如何看待，事关诉前程序与诉讼程序的转换以及两类程序在行政公益诉讼中所发挥的作用。