二 吉林省支持创新创业政策体系建设现状分析

近年来，吉林省创新创业事业发展较为迅速。同时，我们也应该看到，吉林省的创新创业环境还有较大的改进空间，与国内发达省份及国外发达国家相比差距较大。如何改进和完善吉林省创新创业环境，值得深思。为了更好地反映吉林省创新创业环境建设现状，使研究结果更加科学，本研究进行了实地调查和案头调研，共发放问卷400份，回收有效问卷348份。

（一）法律法规

吉林省近年以来相继出台了一系列支持创新创业的政策，从投融资、税收减免、孵化基地建设、人才、科技、中介服务，到创业培训与教育等方面鼓励创新创业。2015年吉林省颁布了《关于推进大众创业万众创新若干政策措施的实施意见》（吉政发〔2015〕54号），提出要“着眼激发调动全社会的创业创新热情，坚持放宽政策、放开市场、放活主体，通过体制机制创新、健全普惠性政策措施，构建有利于创业创新的政策环境、制度环境和公共服务体系，形成创业创新的良好氛围，以创业带动就业，以创新促进发展，为推动新一轮振兴发展集聚新动能”。为充分发挥知识产权推动创新驱动发展，促进经济转型升级、提质增效的支撑作用，2015年4月吉林省科技厅等部门制定了《吉林省深入实施知识产权战略行动计划（2015—2020年）》（吉政办发〔2015〕15号）。为加快推动科技成果转化为现实生产力，有效实施创新驱动发展战略，2016年10月吉林省人民政府办公厅印发了《吉林省促进科技成果转移转化实施方案》，围绕下述六个方面制定了具体实施方案：建立吉林省科技成果信息系统、产学研协同开展科技成果转移转化、建设一批科技成果中试与产业化载体、进一步推进全省科技市场网络化建设、加快建设一批“双创”平台、建设一支科技成果转移转化人才队伍。上述政策措施的实施，为吉林省推进创新创业创造了良好的条件。但是，实施细则尚未健全，更缺少针对不同群体，如科技人员、中高等院校毕业生、留学回国人才、农民工、退役士兵、妇女、失业人员及农民等制定的创新创业法规和政策。政策宣传也不到位。调研结果显示，仅有25.86%的受访者经常关注国家的创新创业政策。再者，在知识产权建设方面，吉林省起步晚，专利申请量低，专利意识较为薄弱。在调研中我们发现，虽然超过90%的受访者认为知识产权对于企业创新有用且非常重要，但仅有39.64%的受访者表示其企业拥有知识产权内部管理制度，27.81%的受访者的企业正在制定知识产权内部管理制度，仍有32.54%的受访者指出他们的企业没有知识产权内部管理制度。可见，虽然吉林省的企业对于知识产权重要性的认识正在逐步提高，但是知识产权的普及仍然任重而道远。

调查显示，企业对各类知识产权服务的需求较大。调研企业表示知识产业对创新创业至关重要，企业也正在积极建立完整的知识产权内部管理制度。但在调研中我们发现，在企业获得知识产权信息的主要渠道上，吉林省大部分企业主要是通过知识产权管理部门和行业主管部门获得知识产权信息，通过专业网站、文献期刊、信息服务机构和行业协会自主查询知识产权信息也正逐渐成为主流。可很多官方网站的建设并不完善，很难查询到相关的信息，而且吉林省也没有针对本省实际情况制定专门的知识产权法律法规，这给需要获得针对吉林省本地情况的知识产权相关信息的企业造成了障碍，因此很多企业经常无法获得最新最准确的信息，对相关政策也就无法详细了解。尽管在落实科学发展观，加强自主创新能力建设背景下，吉林省对于知识产权工作的重视程度不断增强，但相比其他发达地区发展仍旧滞后，知识产权中介代理机构服务体系不完善。吉林省多数初创业没有接受过政府部门关于知识产权保护方面的服务，没有接受过任何专利资助资金的企业不在少数。

（二）投融资政策

2015年吉林省颁布的《关于推进大众创业万众创新若干政策措施的实施意见》（吉政发〔2015〕54号）围绕支持创业企业融资，创新银行支持方式，完善融资担保体系，拓宽创业融资渠道，建立创业投资引导机制，拓宽创业投资资金供给渠道，发展国有资本创业投资，推动创业投资“引进来”与“走出去”。

创新创业投融资作为科技创新的一个重要方面，是企业创新发展的保证。但是，吉林省融资渠道不畅。根据2015年《中国城市创新创业环境评价研究报告》，在全国100个城市创新创业——金融环境排名中，吉林省仅有长春市（12位）、通化市（52位）、吉林市（78位）位列其中。在对吉林省内各个地区多家企业、事业单位，政府机关以及金融机构（中国银行、农业银行、工商银行、建设银行、吉林银行、招商银行和中信银行）的相关负责人和员工的调研和访谈显示，由于受国有体制的束缚、风险资本来源渠道单一、吉林省科技基础薄弱和经济欠发达等因素的影响，基金公司、银行和信贷机构在实际运作中存在投资偏后期、偏保守，而且借贷规模大于股权投资等问题。当前中国企业创新力不足，除了科技等方面的原因外，还有一个重要的因素就是支撑企业创新与成长的资本平台仍然相对缺乏，创新创业的普遍特点是前期风险大、不确定性高，因而金融机构往往不愿意承担巨大风险。

关于企业创业的初始资金来源，调查显示，多数企业所获得的初始资金来自个人储蓄，而大型国有企业获得商业银行贷款的概率则更大。52.45%的受访者表示在企业创业发展阶段出现过资金缺口。在出现资金缺口的情况下，企业弥补自身资金缺口的主要渠道是金融机构贷款和企业自身积累，国有企业还能得到国家财政补贴。企业最希望得到弥补企业资金缺口的融资途径是金融机构贷款和国家财政补贴。

综上可以看出，在企业创业和发展的过程中，不论是私营企业还是国有企业，都存在资金短缺的情况。根据本课题调研，创业者认为对于初创公司最重要的是投融资政策扶持，但是初创企业初始资金主要来源于家人资助和个人储蓄，银行对于初创企业并没有政策扶持。国有银行对初创企业无特殊金融政策或虽然有金融政策，但宣传力度不足，执行力度差。在实际的放款过程中，仍偏好大、中型企业和经营良好的小微企业。初创企业仍面临贷款难的问题。近年来国有银行不良贷款呈井喷式爆发，银行极其注重贷款的风险性。对客户经理而言，采取终身责任制，一旦放款出现一笔不良贷款，逾期或赖账不还，对客户经理将终身追责。客户经理有“宁愿不放款，也不放风险大的款”的心态，对初创企业更是谨慎又谨慎。与国有银行相比较，吉林银行更加注重对初创企业的贷款，但门槛仍很高，由于盈利空间小，不作为业务重点来推动，初创企业的银行贷款仍不受重视。另外，通过对吉林省内多家股份制银行的调研发现，对于吉林省的创新创业企业，银行在资金投放方面会有比较明显的偏好，比如目前市场整体环境较好的交通运输、仓储和邮政业、水利、环境和公共设施管理业。零售信贷在资金投放方面偏向于经营稳定、受经济波动影响较小的与民生息息相关的企业，如服装销售、电器销售、餐饮行业（高档消费除外）等。

（三）孵化政策

近年来，科技企业孵化器已经越来越得到吉林省政府和科技部门的重视。早在2005年，吉林省工业和信息化厅（原省中小企业发展局）就启动了创业孵化服务工作，并在全国范围内最早提出了“创业孵化基地”的概念。2007年吉林省在全省范围内正式启动了创业孵化基地建设。截止到2016年底，吉林省创业孵化基地总数达到200余个，其中有3个国家级小型微型企业创业创新示范基地，18个省级创业孵化示范基地，到2016年底，全省创业孵化基地总数达到200余个。根据调查，处于创业园区或孵化基地的企业知晓各类扶持政策信息要早于其他企业，有时不需要直接与政府对接，由园区或基地作为对接桥梁帮助企业解决与政府的沟通问题，使企业很轻松地获得相关的政策信息，这样既减轻了企业的难度和工作量，也减轻了政府的工作量。

按照投入主体不同，创业孵化基地运作方式可分为政府主导型、社会投资型和多元合作型三种，吉林省创业孵化基地多数为政府主导型，少数为社会投资型和多元合作型。各类创业孵化基地在促进吉林省创业创新方面发挥着不可或缺的作用，但调研中也发现了诸多问题。

（1）创业孵化基地管理工作整体水平偏低

按照人均数来计算，吉林省的孵化基地数量已在全国前列。调研发现，创业孵化基地硬件设施环境尚好，但孵化服务功能建设落后，绝大多数孵化器运作不规范、一体化双创服务体系搭建力度不够，仍以房地产开发、闲置物业的运营为主，房地产属性过高。政策扶植主要集中在空间与资金的扶持上。同时，由于初创期企业聚集度与消费能力受限，市场化中介机构无法形成规模化、标准化的众包服务，以至于服务的积极性、响应速度、服务质量、服务成本均与发达地区的众包服务有明显差距。部分孵化基地以创业孵化基地的名义获取政府补贴，未能尽到孵化基地之责。作为为创业者提供服务的重要机构，创业孵化基地的实质应该是服务机构，但现有孵化基地在工作理念上还停留于政府角色。研究人员通过与部分入驻孵化基地的创业者面谈，多数创业者的感受是孵化基地仅提供了免费或低价的办公场地、相关政策的咨询服务，以及部分信息支持服务，孵化基地工作停留在初级服务层次上，缺少专业化的服务。

（2）创业孵化基地资源配置错位

受整体经济贡献的影响，省内政策资源更多地向能产生大量财政收入、税收和就业的大中型国有企业倾斜，目前针对双创的投入依旧与双创发展的需求严重不匹配。首先体现在资金扶持方面，资助的数额、申请的门槛、受理的周期等远不能满足初创期中小企业的实际需求；融资方面，债权融资仍然是以抵押贷款为主，针对初创期中小企业来说，融资渠道过于狭窄，而且在申报、审批、拨款等各个环节耗时过长，影响了企业运营；在扶植企业的选取方面，也往往以“锦上添花”为主，“雪中送炭”很少，待企业发展较为平稳时获得的一些扶植，既不能对当前企业有实质性的帮助，又占据了迫切需要本就为数不多的扶植资源，资源配置错位。

（3）产学研体系未真正打通

虽然吉林省有着丰富的科研教育资源，双创氛围较为活跃，并且在扶植资金的投入、双创活动的组织、知识产权的保护等方面有了长足进步，尤其长春新区提出了创新券的模式，由政府为企业采购中介服务，但受创服孵化管理人员专业技术水平的限制，无法理解科技类创业公司的真实需求，进而也就无法对科技类创业公司提供有效帮扶，产学研体系未真正打通，关联性创新主体（高校，研究所，包括初创企业在内的中小企业、大企业和孵化基地等）未能充分集聚，有竞争力的行业上下游链条未能培育，可持续的创业生态体系未能建立。

（四）人才政策

初创企业对于研发设计人才、营销人员和专业管理人员的需求较大。根据调研数据，约70%以上的企业拥有或者正在考虑外聘专家、顾问或科技特派员。在调研中也发现，吉林省部分企业对于高端人才给予了比较大的支持，有的企业根据员工的学历层次设计薪酬制度，部分企业给予高端人才的资金扶持从10万元到200万元不等，虽然这类企业的数量较少，但是也可以说明，吉林省的部分企业对于高端人才还是非常需要和重视的。

但是由于受初创企业成本限制以及吉林省对于高层次人才的吸引力不足等原因，企业很难引进高层次高科技专业人才，如部分企业表示吉林省人才激励门槛较高，吉林省资金扶植力度不足，处理周期较长，很难在吉林省申请到人才激励资金。而且已经引进高层次人才的企业也表示并没有享受到政府给予的安家补贴等支持政策。根据2015年《中国城市创新创业环境评价研究报告》，在全国100个城市创新创业——人才环境排名中，吉林省长春市位列第17位、吉林市位列第61位、通化市位列第95位。调研的企业中大部分并没有形成产学研一体的发展系统，也并没有特殊的政策吸引并留住高端人才。

（五）科技政策

近年来，吉林省各级部门在鼓励和促进科技创新创业方面先后制定了《吉林省科学技术进步条例》《吉林省促进科技成果转化条例》《吉林省促进科技企业发展条例》《吉林省技术市场管理条例》等一系列地方法规，有效地改善了科技创新的法制环境。2012年12月，吉林省委省政府印发了《中共吉林省委吉林省人民政府关于深化科技体制改革加快推进科技创新的实施意见》（简称《实施意见》），制定了关于科技计划管理改革和鼓励科技人员加速科技成果转化的两个配套文件，在强化企业技术创新主体地位、深化科技计划管理改革、激励科技人员创新创业、营造有利于自主创新的良好环境等方面有很多突破性措施。其中多项政策优惠力度之大。

但是，根据2015年《中国城市创新创业环境评价研究报告》，在全国100个城市创新创业——研发环境排名中，吉林省仅有长春市（42位）、通化市（73位）、吉林市（87位）榜上有名，且位置靠后。超过一半以上的企业没有设立研发机构，每年研发经费在500万元以上的企业虽然占23.53%，但是基本都是国有企业，而私营企业的研发经费往往较低，大部分处于10万元以下，并且58.44%的企业没有专职的技术研发人员。这也和吉林省企业的创新性不强，缺少科技型创业企业的现状相吻合。然而，在调研的企业中大部分企业是非常需要技术研发等科技服务支持的，这就说明吉林省内企业对科技的需求和投入不相匹配，直接导致吉林省创新创业研发环境发展不良。

（六）中介服务

中介服务业的发展与城市经济规模、产业结构密切相关。吉林省的中介服务环境与经济发达省市之间差距仍然较大。根据2015年《中国城市创新创业环境评价研究报告》，在全国100个城市创新创业——中介服务环境排名中，吉林省长春市位列第35位、吉林市位列第53位、通化市位列第99位。对于吉林省初创企业来说，市场信息、技术信息和投融资信息等是在企业创办过程中非常重要的信息。调研结果显示，初创企业通常通过企业管理咨询机构、财务咨询机构、法律咨询机构、知识产权代理、资产评估机构、信用担保以及检验检测机构等中介服务部门来获取相关的投融资信息、财务审计和会计咨询服务、专利标准以及商标信息等咨询服务。调研企业也表示希望能够与高校/科研院所、相关项目的组织和专门支持创业的实体机构等部门合作，解决在创新创业过程中遇到的实际困难。

在对企业所处的公共服务平台是否有完备的财务、法律、成果转化、知识产权保护等服务进行调研时发现，超过半数（52.12%）的企业表示所在地区的公共服务平台没有完备的财务、法律、成果转化、知识产权保护等服务。吉林省需要鼓励中介服务的发展，以此来提升城市的创新创业环境水平。

（七）创新创业教育

相对于国内其他省份来说，吉林省的创新创业教育开展较晚，但是发展较快，逐渐形成了以多个角度、多部门为主导的创新创业教育模式。2016年12月根据教育部办公厅《关于开展首批深化创新创业教育改革示范高校认定工作的通知》（教高厅函〔2016〕92号）精神及省教育厅《关于开展吉林省深化创新创业教育改革示范高校立项建设工作的通知》（吉教高字〔2016〕48号）要求，吉林省各高等职业院校组织开展了深化创新创业教育改革示范高校的申报工作。2017年4月14日，吉林省高校创新创业教育联盟成立，将在吉林省教育厅的指导下，联合各界资源，深入探索创新创业教育规律，丰富创新创业教育方式和方法，协同共享创新创业教育资源，形成良好的创新创业教育生态系统，服务吉林省高校创新创业教育，厚植大众创业、万众创新土壤，为吉林省全面振兴发展提供强有力的人才保障和智力支撑。

吉林省创新创业教育明显滞后，调查显示，只有6.55%的创业者表示自己目前掌握的创新创业知识和技能满足创业的要求。受访者认为创业者应该具有把握商机、熟悉创业政策与环境、企业管理、承受和规避风险以及领导能力等方面的能力，才能促进创业的成功。创业者希望能在企业管理能力、战略规划、创业机会识别与环境分析等方面得到提高。但是，参加创新创业相关培训课程的创业者仍是少数，而且目前的创新创业课程存在不连贯、时间短、与实际情况脱节等问题，多数创业者是通过自学或者亲身实践的方式获取创新创业知识的。

（八）创新创业文化

根据2015年《中国城市创新创业环境评价研究报告》，在全国100个城市创新创业——创新知名度排名中，吉林省仍然是仅有长春市（40位）、吉林市（42位）、通化市（73位）榜上有名。创新知名度是指社会对城市创新创业文化的关注度。62.28%的受访者认为政府相关扶持政策对于创新创业非常重要，28.14%的受访者认为比较重要。但是，超过35%的调研对象对国家和吉林省出台的扶持创新创业的相关政策并不关注，仅有12.42%的人表示对“大众创业、万众创新”的相关政策比较了解。

调查显示，仅有6.12%的受访者表示明显感受到国家、吉林省颁布的一系列“大众创业、万众创新”政策所带来的变化，虽然很多受访者表示感受到“想创业的人多了”“市场环境变好了”“服务平台多了”等变化，但是对创新创业文化建设的变化感受不明显，甚至没有感受到的人占受访者的52.88%。对受访企业享受过政府哪些创新创业扶持政策方面的调查显示，在所有扶持政策中，大部分受访企业只享受过税费减免政策，而更有17.44%的企业没有享受过任何扶持政策。在营造创新创业文化氛围方面吉林省取得了一定成绩，近年来，吉林省积极倡导敢为人先、宽容失败的文化理念，树立崇尚创新创业的价值观，大力培育企业家精神和创客文化，为大众创新、万众创业营造良好氛围。但是，整体上，吉林省人们的官本位意识仍旧较强，创新创业意愿不强，创新创业文化环境建设滞后。

综上所示，通过对吉林省的多家企业的调研与访谈发现，大部分受访企业对吉林省创新创业政策八个方面（法律法规、投融资政策、孵化政策、人才政策、科技政策、中介服务、创新创业教育和创新创业文化）的建设并不满意，可见，吉林省创新创业支持政策的建设仍需相关部门的努力，在“大众创业、万众创新”的时代潮流中，积极鼓励、支持创新创业，鼓励中小微企业的创新发展，真正实现吉林省经济的复兴和发展。